Использование внебюджетных источников



Правовую основу использования внебюджетных источников финансирования мероприятий по управлению рисками чрезвычайных ситуаций составляет Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Постановление Правительства Российской Федерации "О федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года", рекомендуя органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать региональные программы по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предусматривает реализацию этой рекомендации на местах с учетом того, что финансирование указанных региональных программ должно осуществляться без привлечения средств федерального бюджета, т.е. отсылает их к использованию других источников.
Вместе с тем, предусмотренное Бюджетным кодексом Российской Федерации образование государственных фондов денежных средств вне федерального бюджета направлено целевым назначением на реализацию конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; а также социальное обеспечение в случае безработицы, охрана здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Соответственно эти средства аккумулируются в рамках государственных внебюжетных фондов, которыми являются:
- Пенсионный фонд Российской Федерации;
- Фонд социального страхования Российской Федерации;
- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
- Государственный фонд занятости населения Российской Федерации.
Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Они не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат. Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Более того, приведенный перечень целей, для достижения которых могут создаваться государственные внебюджетные фонды, является исчерпывающим, т.е. Бюджетный кодекс Российской Федерации не допускает в рамках существующего законодательства образования государственных внебюджетных фондов для достижения иных целей, в том числе и целей управления рисками чрезвычайных ситуаций.

В настоящее время законодательными актами, определяющими правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов являются федеральные законы:
- "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации";
- "Об основах обязательного социального страхования";
- "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний";
- "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".

Таким образом, для того, чтобы учредить государственный внебюджетный фонд в целях дополнительного к бюджетным средствам финансирования мероприятий по управлению рисками чрезвычайных ситуаций требуются как минимум внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и принятие федерального закона, регулирующего общественные отношения в рассматриваемой сфере.

Существующие государственные внебюджетные фонды образованы на федеральном уровне и функционируют на всей территории Российской Федерации. Единственное исключение - наряду с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования в Российской Федерации образуются и функционируют также территориальные фонды обязательного медицинского страхования, компетенция которых ограничивается пределами отдельных субъектов Российской Федерации. При этом федеральный и территориальные фонды образуют единую систему обязательного медицинского страхования Российской Федерации.

Регулируемые перечисленными федеральными законами, касающимися внебюджетных фондов, общественные отношения носят, как правило, страховой характер, поскольку, во-первых, предполагают обеспечение имущественных интересов граждан, носящих случайный, но вероятный характер; во-вторых, направлены на образование специальных денежных фондов, целью которых является обеспечение таких интересов. Формирование таких фондов осуществляется на основе замкнутости перераспределения их средств, которое предполагает, что правом на получение страхового обеспечения из средств данных фондов обладают только те граждане, за которых был внесен страховой взнос (уплачен единый социальный налог).
Эти особенности отличают предмет законодательства о государственных внебюджетных фондах от предмета иных институтов бюджетного права и позволяют говорить об относительной его самостоятельности и обособленности.

Несмотря на указанные сложности с образованием и функционированием государственного внебюджетного фонда, направленного, на финансирование мероприятий по управлению рисками чрезвычайных ситуаций, идея его образования находит активную поддержку практически во всех звеньях системы МЧС России. Внебюджетное финансирование из средств такого рода фонда (точнее фондов, поскольку идея их образования на уровне субъектов Российской Федерации не вызывает сомнения) позволило бы в значительной степени повысить экономическую эффективность мер по противодействию чрезвычайным ситуациям и стихийным бедствиям в Российской Федерации.

Работа в этом направлении в МЧС России уже ведется. Специалистами Министерства разработана Концепция системы внебюджетного финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в которой сделан однозначный вывод о том, что в нынешних условиях, когда происходит ускоренное развитие и усложнение всей техносферы, непринятие специальных предупредительных мер ведет к повышению степени риска возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе и масштабных, со всеми вытекающими последствиями. Нет также сколько-нибудь обнадеживающих признаков и возможного уменьшения количества и тяжести последствий стихийных бедствий, ведущих к серьезным чрезвычайным ситуациям со значительными жертвами и материальным ущербом. Для реализации мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций требуются огромные материальные и финансовые затраты, которые к тому же имеют тенденцию к ускоренному росту.

В настоящее время в МЧС России есть полное понимание целей и путей решения проблемы снижения рисков различного рода чрезвычайных ситуаций и смягчения последствий аварий и катастроф, успешно функционирует РСЧС, способная реализовать весь необходимый комплекс мероприятий для достижения необходимых целевых показателей. Главной же проблемой в этом вопросе является недостаточное и несвоевременное финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет бюджетных средств.

В то же время в МЧС России, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях есть должное понимание необходимости решения проблемы снижения рисков различного рода чрезвычайных ситуаций, имеются необходимые условия и научно-методические проработки для организации системной работы по аккумулированию внебюджетных финансовых, материальных и нематериальных ресурсов для ускорения решения этой проблемы.

При разработке системного подхода к организации внебюджетного финансирования мероприятий по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера учитывались специфика задач МЧС России, меняющаяся ситуация в стране, жесткая конкуренция в борьбе за источники внебюджетного финансирования в ближайшей перспективе, что и позволило сформулировать следующие принципы организации внебюджетного финансирования:
- использование прогрессивной экономической модели обеспечивает ускоренное освоение новых форм и методов внебюджетного финансирования;
- использование комплексного подхода по сравнению с традиционным обеспечивает более расширенное и ускоренное решение проблемы снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций;
использование системного подхода обеспечивает мобильное и оптимальное управление активами, финансами и кадрами в масштабах страны в интересах всех участников системы внебюджетного финансирования;
- взаимный учет интересов участников обеспечивает единство и движущую силу системы внебюджетного финансирования.

Система внебюджетного финансирования и ее структура должны удовлетворять следующим требованиям:
- некоммерческий характер структур системы, заключающийся в том, что вся прибыль от предпринимательской деятельности направляется на финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- самостоятельность областных (региональных) и муниципальных структур системы;
- единство методологии работы и методов управления структурами системы;
- тесный постоянный контакт структур системы с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и структурами МЧС России - с одной стороны и с различными предпринимательскими и коммерческими структурами - с другой стороны;
- минимизация затрат за счет централизованного решения общих для всех структур системы задач - типовые финансовые схемы, экспертиза проектов, методическое и информационное обеспечение и др.

Организационно и структурно предлагаемый подход к решению вопросов внебюджетного финансирования реализуется через систему областных (региональных) и муниципальных фондов поддержки программ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в сочетании с объединением на их основе различных структур, заинтересованных в создании и развитии системы внебюджетного финансирования, в том числе страховых, оценочных, инвестиционных, лизинговых компаний, банков, коммерческих и предпринимательских структур при координирующей роли МЧС России.

Вопрос внебюджетного финансирования мер по управлению рисками чрезвычайных ситуаций представляется настолько перспективным, что в МЧС России был проведен специально по этой тематике научно-практический эксперимент в направлении поиска источников финансирования - чрезвычайных страховых фондов и других источников финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Эксперимент проводился в течение двух лет (2000-2001 годы). В 2000 году в нем участвовали 34 субъекта Российской Федерации, представляющие все регионы России (таблица 3.2.1) в соответствии с соглашениями о намерениях между МЧС России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению Федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года".

Таблица 3.2.1
Представительство субъектов Российской Федерации в проведении научно-практического эксперимента по поиску источников внебюджетного финансирования



В результате проведенного научно-практического эксперимента:
- получил развитие страховой рынок техногенных и природных рисков как один из основных внебюджетных источников формирования страховых фондов финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- разработаны нормативные правовые основы создания системы внебюджетного финансирования мероприятий по снижению рисков чрезвычайных ситуаций;
- обоснованы направления инвестирования собираемых внебюджетных средств в предупредительные мероприятия;
- подготовлены проекты, которые могут являться дополнительными источниками финансирования деятельности в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций;
- созданы условия построения системы оценки социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций в целях обоснования эффективности использования собираемых внебюджетных средств;
- разработаны схемы денежного оборота, связанные с формированием страховых фондов и других источников финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Главным же итогом проведения эксперимента является создание финансовой инфраструктуры, позволяющей собирать средства страховых компаний из резерва на предупредительные мероприятия предприятий и организаций, организовывать инновационную деятельность и осуществлять коммерческие проекты с целью получения внебюджетных средств для финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации.

По состоянию на 2001 год объем средств, собранных в фондах предупреждения чрезвычайных ситуаций, составил около 10% от потребности в средствах для проведения работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации и этот процесс продолжается и набирает размах. Предполагается, что расходы на эти цели в 2005 году будут покрываться за счет внебюджетных средств почти на 40% против 2% по состоянию на 2000 год.

В итоге эксперимента достигнуты практические результаты по созданию институтов реализации государственной социально-экономической стратегии, политики и экономических механизмов предупреждения чрезвычайных ситуаций:
- создан внебюджетный фонд предупреждения чрезвычайных ситуаций Дальневосточного федерального округа, а также внебюджетные фонды предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в 20 субъектах Российской Федерации (еще в 8 субъектах находятся в стадии формирования);
- создана и действует межрегиональная страховая группа "Мостинс" из 7 страховых компаний для взаимодействия с субъектами Российской Федерации в области страхования техногенных и природных рисков и обеспечения внебюджетного финансирования инновационных технологий по предотвращению катастроф.

Кроме того, в результате проведения эксперимента:
- разработаны методологические основы финансово-экономического обеспечения социально-экономической стратегии предупреждения чрезвычайных ситуаций в интересах устойчивого развития экономики;
- создана методология образования внебюджетных фондов предупреждения чрезвычайных ситуаций и экономический механизм обеспечения внебюджетного финансирования мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций.
В ходе выполнения научно-практического эксперимента также:
- разработаны научно-методические основы и практические рекомендации по созданию системы финансирования мероприятий в области предупреждения чрезвычайных ситуаций из внебюджетных источников;
- разработаны методологические положения и методические принципы формирования системы страховой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в рамках которых должно осуществляться безопасное от чрезвычайных ситуаций развитие экономики;
- подготовлен комплект проектов нормативных правовых и методических документов по внебюджетному финансированию мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций с учетом результатов эксперимента. В основу подготовки разработанных документов был положен научно-методический аппарат экономического анализа, стратегического планирования, теории управления риском, методы, приемы, способы и средства получения научных результатов, обладающие гарантированной достоверностью;
- подготовлены теоретические и практические рекомендации "Создание внебюджетных фондов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" для субъектов Российской Федерации;
разработана система технологий в области снижения рисков и смягчению последствий аварий и катастроф;
- создан научно-методический аппарат оценки эффективности инвестиционных вложений в мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций из внебюджетных источников финансирования;
- проведена экспериментальная апробация элементов программ страховой защиты от природных и техногенных рисков в субъектах Российской Федерации;
- подготовлен механизм отбора и реализации проектов по разработке высоких технологий в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для коммерческого их использования;
подготовлены предложения по регулированию финансово-экономических отношений территориальных страховых фондов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций со страховыми компаниями, экологическими фондами, природоохранными предприятиями;
- разработаны программы повышения квалификации и обучения в области внедрения экономических механизмов управления техногенными и природными рисками. ВНИИ ГОЧС получил лицензию Минобразования России на подготовку и переподготовку кадров в области внебюджетного финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
разработаны методические рекомендации по организации и проведению работ по оценке и прогнозированию социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций.

Несколько субъектов Российской Федерации получили в 2002 г. задания на выполнение научно-практической работы "Пути развития системы внебюджетного финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе инженерной защиты населения и территорий". Представленные в МЧС России отчеты по результатам выполнения этой работы свидетельствуют, что многие администрации в лице их глав, комиссии по чрезвычайным ситуациям и органы управления ГОЧС не только поддерживают саму идею образования внебюджетных фондов, но многое уже сделали на пути их формирования, четко представляют себе источники, механизмы, недостающую законодательную и нормативную правовую базу.

Не ставя себе задачу подробного анализа представленных авторами отчетов, остановимся кратко на изложении опыта и предложений Главного управления по делам ГОЧС Нижегородской области.
Представители г. Нижнего Новгорода справедливо считают, что в этом важном вопросе главной задачей является консолидация усилий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, координирующих органов РСЧС, негосударственных и коммерческих структур для совместных действий по снижению рисков от ЧС.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями и ликвидации их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что вынуждает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления изыскивать способы накопления финансовых и материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций. В большинстве субъектов Российской Федерации формируются резервные фонды финансовых средств. Однако в муниципальных образованиях они практически отсутствуют, что значительно осложняет решение вопросов защищенности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации законодательно определен упомянутый ранее перечень внебюджетных фондов, создание же государственного внебюджетного фонда на случай чрезвычайных ситуаций не предусмотрено. Поэтому многие муниципальные образования и субъекты Российской Федерации, учитывая свой зачастую невысокий экономический потенциал, ищут реальные пути выхода из сложившегося положения. МЧС России оказал помощь субъектам Российской Федерации, разработав и разослав на места ряд методических документов и практических рекомендаций по данному вопросу.
Рассмотрим, как решается вопрос финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Нижегородской области.

С получением пакета предложений от МЧС России по смягчению складывающейся ситуации по хронической недостаточности бюджетных средств на проведение превентивных мероприятий по снижению рисков чрезвычайных ситуаций в области было организовано всестороннее изучение рекомендованных материалов, принято соответствующее постановление губернатора области о проведении практического эксперимента по организации внебюджетного финансирования мероприятий по управлению рисками чрезвычайных ситуаций и развернута работа на всех уровнях. Решалась качественно новая проблема - страхование территориальных образований за счет средств бюджетов, создание системы фондов по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного характера в форме некоммерческих организаций, превышающих по объему финансовых ресурсов бюджетные резервные фонды субъектов Российской Федерации в 4-5 раз. При этом предусматривалась оптимизация и снижение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов за счет:
- перехода от безвозмездного финансирования расходов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, проводимого по факту возникновения чрезвычайных ситуаций, к заблаговременному планированию и страхованию указанных расходов;
- отбора по согласованию с Правительством Российской Федерации экономически либо социально значимых инвестиционных проектов муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, в которые под гарантии федерального бюджета допустимо размещение уплаченных из бюджетов страховых взносов (сформированных страховых резервов) посредством приобретения страховыми организациями ценных бумаг (векселей, облигаций, акций);
- отбора на конкурсной основе финансовых объединений страховых организаций (пулов), принявших на себя обязательства об обращении части получаемых из бюджетов страховых взносов в инвестиционные проекты субъектов Российской Федерации посредством приобретения ценных бумаг, обеспеченных гарантиями федерального бюджета.

При этом предусматривалось снижение и поэтапное прекращение безвозмездной выплаты средств из Резервного фонда Правительства Российской Федерации, внедрение механизмов возврата в федеральный бюджет денежных средств, выделяемых области на ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Имелось в виду, что Правительство Российской Федерации предоставляет гарантии по возмещению ущерба и расходов на ликвидацию чрезвычайных ситуаций при условии продажи страховыми организациями согласованных с государственными органами ценных бумаг, в которые на территории соответствующего субъекта Российской Федерации размещены страховые резервы, т.е. единственным законным страхователем расходов по ликвидации чрезвычайных ситуаций может выступать бюджетная система государства. Страхователями же при заключении договоров страхования территорий от рисков чрезвычайных ситуаций выступают органы местного самоуправления.

Дотационные муниципальные образования для целей уплаты страховых взносов должны наделяться целевыми субвенциями из бюджета соответствующих субъектов Российской Федерации.
Принятие органами местного самоуправления обязанностей непосредственных страхователей объясняется тем, что территориальные образования, находящиеся в их ведении, имеют разную степень подверженности стихийным бедствиям и, как следствие, разную вероятность наступления страховых событий. Это обстоятельство является экономической основой страхования.

Поскольку цель страхования - возмещать уже причиненный ущерб, то есть понесенные расходы на ликвидацию чрезвычайных ситуаций, необходимо обязательное наличие подобного фонда, создание которого не должно исключать определенных бюджетных резервов в субъектах Российской Федерации. Создаваемый фонд должен значительно сократить нагрузку на бюджетную систему государства. Страховые организации, которые заинтересованы в правильном расходовании средств фондов, должны стать основным источником формирования его резервов, т.к. они несут бремя финансовой ответственности.
Анализ результатов работы субъектов Российской Федерации по организации внебюджетного финансирования деятельности по управлению рисками чрезвычайных ситуаций позволяет сделать практические выводы и наметить пути реализации этого чрезвычайно полезного и перспективного замысла.
В целях дальнейшего совершенствования механизма экономического регулирования в рассматриваемой области необходимо:
- осуществлять внедрение эффективных экономических механизмов, способствующих реализации защитных мер, разработку и внедрение системы налоговых льгот, льготных кредитов банков, государственных инвестиций, санкций по отношению к предприятиям, пренебрегающим вопросами техногенной безопасности;
- проводить обязательное государственное страхование рисков опасных объектов, населения, проживающего в потенциально опасных зонах. При этом государство должно выступать гарантом регулирования отношений в области страхования ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты;
- аккумулировать средства на защиту граждан и государства от аварий на опасных производственных объектах во внебюджетном фонде промышленной безопасности за счет, во-первых, отчислений страховыми компаниями 5% страховых взносов организаций, страхующих ответственность за причинение вреда, во-вторых, - установленной части платежей за рассмотрение вопроса о выдаче лицензии на деятельность, связанную с опасным производственным объектом, а также пожертвований частных лиц и организаций;
- продолжать формирование нормативной правовой базы по реализации надзорных функций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обеспечению персональной ответственности руководителей предприятий и органов исполнительной власти всех уровней;
- продолжать формирование страховых фондов и других источников финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в регионах;
продолжать совершенствование системы страхования и перестрахования природных и техногенных рисков возникновения аварий и катастроф;
- внедрять механизмы и методы финансового менеджмента в области предупреждения чрезвычайных ситуаций;
- совершенствовать формы, условия и нормы кредитования в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
формировать систему лизинговых операций в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- выявлять проекты, которые могут стать дополнительными источниками финансирования деятельности в области снижения рисков и смягчения последствий аварий и катастроф;
- создавать необходимые условия для экономического стимулирования привлечения финансовых средств организаций, имеющих различные формы собственности, в сферу обеспечения техногенной и природной безопасности;
- использовать коммерческие проекты для организации внебюджетного финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- реализовать выполнение Разработки по проблемам внебюджетного финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации.

Поскольку вопросы страховой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера обстоятельно рассмотрены в специально посвященной им главе данного учебного пособия, целесообразно дать краткую характеристику других экономических механизмов внебюджетного финансирования деятельности по управлению рисками чрезвычайных ситуаций, которые могут успешно использоваться в практике деятельности соответствующих органов, специально уполномоченных на решение вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и органов государственной власти всех уровней в рамках их компетенции.

Система МЧС России как в части касающейся деятельности по противодействию стихийным бедствиям, так и в вопросах обеспечения техногенной, в том числе пожарной безопасности, оснащена эффективной современной специальной техникой, оборудованием, средствами защиты. Многие из них по своим качественным показателям не только сравнимы с зарубежными образцами, но и значительно превосходят их. Это побуждает МЧС России к активной инновационной деятельности, т.е. эта деятельность направлена на реализацию результатов законченных научных исследований (а попутно и активизацию исследований) и разработок либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемый на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемый в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки. Некоторое накопившееся в течение многих последних лет отставание в этой сфере имеет в своей основе не низкий потенциал отечественных исследований и разработок, а слабую инфраструктуру инновационной деятельности, отсутствие мотивации товаропроизводителей к реализации новшеств как способа конкурентной борьбы на внешнем рынке. За счет разработок, освоения производства принципиально новых видов продукции и технологий, а также расширения на этой основе рынков сбыта отечественных товаров следует ожидать реальных возможностей получения существенных источников внебюджетных доходов для экономического управления рисками чрезвычайных ситуаций.
Главными методами реализации инновационной политики являются создание условий для формирования совместных с иностранными партнерами организаций по выпуску отечественной наукоемкой продукции и реализации ее на внешнем рынке, обеспечение рекламы отечественных инноваций за рубежом, совершенствование выставочно-ярмарочной деятельности, вхождение в международные информационные системы для обмена информацией по инновационным проектам.

Хорошие перспективы в вопросе получения дополнительных финансовых ресурсов имеет инвестиционная деятельность - долгосрочное вложение капитала с целью получения дохода в собственной стране или за рубежом в предприятия разных отраслей, предпринимательские проекты, социально-экономические программы, инновационные проекты. Через определенный срок после вложения капиталов они начинают давать отдачу, которую можно классифицировать как внебюджетные источники доходов.
Инвестиции бывают государственные и частные, отечественные и иностранные. Инвестиции, как правило, своими источниками имеют собственные или привлеченные средства.

Собственные средства (капитал) - вложенные владельцем фирмы (в условиях акционерного общества - это акционерный капитал). Привлеченные средства - не принадлежащие предприятию (чаще всего оборотные), полученные со стороны, но временно до их возврата участвующие в хозяйственном обороте в качестве источника формирования оборотных средств. В условиях рыночной экономики это, в основном, кредитные средства.

Выделяют также производственные инвестиции, рассмотренные в разделе 2.3.пособия, направляемые на новое строительство, реконструкцию, расширение и техническое перевооружение действующих предприятий, что также является привлекательным для добывания внебюджетных средств при благоприятном инвестиционном климате - экономических, политических, финансовых условиях, оказывающих влияние на приток внутренних и внешних инвестиций в экономику страны. Благоприятный климат характеризуется политической устойчивостью, наличием законодательной базы, умеренными налогами, льготами, предоставляемыми инвесторам. Выбор стран-партнеров для реализации инвестиционных проектов в интересах решения проблем управления рисками возникновения чрезвычайных ситуаций - предмет искусства финансово-экономической политики МЧС России.

При правильной организации дела хорошие перспективы открываются по извлечению доходов при организации активной предпринимательской (коммерческой) деятельности соответствующих структур МЧС России, состоящей в торговле и торгово-посреднической деятельности, участии в продаже или содействии продаже товаров и услуг. В этих целях создаются коммерческие организации - хозяйственные общества и товарищества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, занимающиеся предпринимательством, бизнесом, преследующие свои цели - извлечение прибылей. Коммерческие организации являются юридическими лицами. Сложность коммерческой деятельности состоит, в частности, в том, что она осуществляется в условиях постоянного предпринимательского, хозяйственного риска, возникающего фактически каждый раз при проведении бизнес-операций, осуществлении сделок. Риск состоит в возможном снижении, потере доходов предприятия из-за действий или решений в условиях неопределенности, недостатка информации о состоянии рынка и т.п. Различают кредитный риск из-за неплатежеспособности покупателя и страховой риск - из-за действий импортера при исполнении контракта. Однако возможность оказаться в рисковой ситуации, как правило, не является непреодолимым препятствием для предпринимательской деятельности, которой с достаточной степенью успехов занимаются некоторые структуры МЧС России.

Многолетний опыт деятельности МЧС России показал, что ряд выполняемых Министерством функций по оказанию услуг может и должен быть переведен в область рыночных отношений для их осуществления на коммерческой основе, что в определенной степени позволит аккумулировать денежные средства, в том числе и в интересах управления рисками чрезвычайных ситуаций.

Организационные основы образования соответствующих коммерческих структур определены специальным приказом МЧС России "О деятельности организаций и учреждений МЧС России, связанной с созданием некоммерческих и коммерческих организаций и (или) приобретением статуса учредителя, акционера или участника этих организаций".

Большая часть функций МЧС России по оказанию услуг в области пожаротушения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности имеют коммерческую привлекательность для хозяйствующих субъектов, и может быть передана на рынок. Все большим спросом на рынке пользуются экспертные, консультационные, инженерные услуги в области обеспечения безопасности, в том числе пожарной.

Организация взаимодействия с коммерческими структурами при выполнении возложенных на МЧС России задач должна осуществляться только исключительно для достижения следующих принципиальных целей:
- дебюрократизации процесса исполнения государственных функций и услуг, осуществляемы МЧС России, с целью устранения излишних административных ограничений деятельности коммерческих организаций;
- создания условий для передачи максимально возможного числа услуг в области пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляемых ныне за государственный счет, хозяйствующим субъектам. При этом данные услуги должны оказываться на рыночной, договорной основе;
- стимулирования развития свободного рынка товаров и услуг в области обеспечения безопасности жизнедеятельности;
- создания условий для формирования страхового рынка в области защиты населения и территорий от пожаров и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Неукоснительное следование данным целям позволит правильно определить статус Министерства и его организаций на рынке, путем создания конкурентной среды, увеличить объемы и качество рыночных услуг в области управления рисками чрезвычайных ситуаций, что в конечном итоге должно привести к повышению безопасности жизнедеятельности населения страны.

Широко практикуются в экономической деятельности государства лизинговые методы извлечения прибыли, которую приносит долгосрочная аренда (обычно на срок от 6 месяцев до нескольких лет) машин, оборудования, транспортных средств, сооружений производственного назначения, предусматривающая возможность их последующего выкупа арендатором. Лизинг осуществляется на основе долгосрочного договора между лизинговой компанией (лизингодателем), приобретающей оборудование за свой счет и сдающей его в аренду на несколько лет, и фирмой-арендатором (лизингополучателем), которая постепенно вносит арендную плату за использование лизингового имущества. После истечения срока договора арендатор либо возвращает имущество лизинговой компании, либо продлевает срок действия договора (заключает новый договор), либо выкупает имущество по остаточной стоимости.

Лизинг может заключаться между арендатором и арендодателем, находящимися в разных странах. Это международный лизинг, но существо его остается тем же. Существует несколько вариантов лизинга - банковский, финансовый, возвратный, генеральный, импортный, классический, оперативный, операционный, полный; суть же их одна - приобретение прибыли от соответствующего имущества, оборудования, сооружений, которые, безусловно, имеются и в системе МЧС России.

Взаимовыгодной формой финансово-экономических отношений, является получение кредита - т.е. ссуды в денежной или товарной форме, предоставляемой кредитором заемщику на условиях возвратности, чаще всего с выплатой заемщиком процента за пользование ссудой. Как и в случае с лизингом существует обширное количество форм кредита, основными из которых являются:
- краткосрочный, выдаваемый, как правило, на срок до года, предназначенный преимущественно для формирования оборотных средств предприятий, фирм;
- долгосрочный, предоставляемый на срок свыше года и используемый в основном в качестве инвестиционного капитала;
- гарантированный, предоставляемый под гарантии, под обеспечение;
- государственный, в котором в качестве заемщика выступает государство, а в роли кредитора - физические и юридические лица, приобретающие государственные ценные бумаги (облигации, казначейские сертификаты и др.);
- банковский, предоставляемый банками в денежной форме;
потребительский, предоставляемый потребителям товаров и услуг и используемый для удовлетворения потребительских нужд;
- коммерческий, предоставляемый юридическими и физическими лицами друг другу по долговым обязательствам или предоставляемый в товарной форме продавцами покупателям (продажа в рассрочку);
- международный (иностранный), предоставляемый продающей стороной покупающей стороне в форме аванса для закупки товаров у продающей стороны;
- ипотечный, предоставляемый под залог недвижимости.

В зависимости от условий кредитования существует множество форм кредитов, детальное знание сущности которых необходимо скорее для специалистов кредитных отношений: кредит безотзывный, вещный, компенсационный, кооперативный, ломбардный, обеспеченный, партнерский, платежный и др.
Задача экономистов выбирать приемлемые формы кредита, выступая в качестве кредитора или в качестве заемщика, но считается, что при правильной кредитной политике МЧС России может использовать кредиты для получения внебюджетных доходов.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий наделено целым рядом функциональных обязанностей, прав и возможностей, реализация которых позволяет получать известные доходы внебюджетного характера, часть из которых можно направлять (и они направляются) на обеспечение деятельности по управлению рисками чрезвычайных ситуаций.

В учебном пособии нет необходимости приводить абсолютные размеры этих доходов, исходя, во-первых, из того, что в определенной мере они составляют коммерческую тайну (как право организаций не разглашать, не сообщать, сохранять в тайне сведения об их производственной, торговой, финансовой, научно-технической деятельности, обусловленное опасностью нанесения ущерба организации), и, во-вторых, учитывая, что для уяснения сущности процесса изыскания дополнительных источников внебюджетных средств конкретные размеры прибыли (убытков) не являются необходимыми.
В соответствии с Положением об МЧС России на Министерство, наряду с другими, возложены задачи, при реализации которых можно получать некоторые доходы, обращаемые на дополнительное (внебюджетное) финансирование разных сторон деятельности МЧС России.

Такими функциональными задачами, в частности, являются:
- осуществление в установленном порядке подготовки кадров для соответствующих органов иностранных государств, а также для ведомственной и добровольной пожарной охраны, объединений пожарной охраны и организаций независимо от форм собственности;
- организация и проведение в установленном порядке аттестации аварийно-спасательных формирований и спасателей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- осуществление методического руководства созданием и поддержанием в готовности убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также контроль в этой области;
организация и проведение в установленном порядке государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации в области соблюдения требований гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций, осуществление надзора за выполнением установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности;
- установление порядка разработки и представления деклараций безопасности гидротехнических сооружений, участие в декларировании, выдача заключений в пределах своей компетенции по результатам рассмотрения деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов;
- участие в установленном порядке в экспертизе деклараций безопасности объектов, деятельность которых связана с повышенной опасностью производства, а также в пределах своей компетенции в работах по сертификации, стандартизации и метрологии в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- организация и координация совместно с другими федеральными органами государственной власти работы по созданию системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их моделированию, районированию территории Российской Федерации по наличию потенциально опасных производств, объектов и угрозы стихийных бедствий, а также разработка и внедрение в установленном порядке показателей степени риска на объектах экономики и территориях;
- организация проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, подводных работ особого (специального) назначения;
- эвакуация граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;
- осуществление редакционно-издательской деятельности по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России.

Работа структур МЧС России в перечисленных направлениях в интересах других министерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иностранных фирм, организаций и государств должна рассматриваться как деловые услуги, т.е. способствование в осуществлении любого дела, в проведении деловых операций. К услугам обычно относят виды деятельности, работы, в процессе которых не создается новый, ранее не существовавший продукт, а изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта: транспортное обслуживание, обучение, лечение, юридические и другие консультации, предоставление информации, способствование проведению деловых операций, техническое обслуживание и ремонт техники, оборудования, реклама. Большинство этих услуг имеют платный характер и приносят предоставляющей их стороне, в том числе и МЧС России определенный внебюджетный доход.
В Российской Федерации создана и функционирует система экспертизы промышленной безопасности, о которой также речь уже шла в разделе 2.6. Экспертная деятельность является одним из важнейших механизмов государственного регулирования вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и смягчения их последствий в силу чего она является хорошо оплачиваемой услугой. МЧС России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации уполномочено на федеральном уровне на проведение государственной экспертизы, а центральный экспертный орган - Государственная экспертиза проектов МЧС России получила статус органа специализированной экспертизы. Только в 2000 году Государственной экспертизой проектов МЧС России были рассмотрены 40 проектов крупных и особо сложных объектов, которые могут быть потенциально опасными (объекты по уничтожению химического оружия на территориях Брянской и Пензенской областей, комплекс гидротехнических сооружений Юмагузинского водохранилища в Башкортостане, магистральный газопровод "Россия-Турция" и др.). Экспертная деятельность Министерства активно продолжается и является источником доходов, обращаемых, в том числе, и на финансирование управления рисками чрезвычайных ситуаций.

Серьезная роль принадлежит МЧС России в вопросах декларирования безопасности потенциально опасных объектов (см. раздел 2.4). В частности, на Министерство возложены задачи по установлению порядка разработки и представления деклараций безопасности подводных потенциально опасных объектов, участию в декларировании безопасности гидротехнических сооружений, выдачи в пределах своей компетенции заключений по результатам рассмотрения деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, особенно в части касающейся достаточности мероприятий, направленных на снижение масштабов последствий аварий и размеров ущерба, наносимого в случае аварии на объекте. Декларирование связано с огромным объемом работы, обусловленным, в частности, и с тем, что декларация разрабатывается или уточняется несколько раз: в случае обращения за лицензией на эксплуатацию объекта, изменения сведений, содержащихся в декларации или в случае изменения требований промышленной безопасности. Эта услуга тоже предоставляется за плату, и при этом учитывается, что при декларировании постоянно осуществляются меры по повышению эффективности процедуры декларирования безопасности в целях разработки и осуществления наиболее приоритетных мероприятий по снижению рисков возникновения чрезвычайных ситуаций.

МЧС России также организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование видов деятельности, отнесенных к компетенции Министерства, выдавая лицензии с учетом состояния готовности объектов к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, достаточности мер по защите от них населения и территорий. В определенной степени лицензирование тоже является источником дохода для МЧС России.

Одним из возможных источников финансирования затрат по совершенствованию системы мониторинга и прогнозу чрезвычайных ситуаций может стать часть финансовых потоков, организуемых в рамках глобальных рыночных механизмов Киотского Протокола.

Суть Киотского Протокола заключается в выполнении обязательств государств по снижению выбросов парниковых газов в атмосферу до уровня 1990 года. Если страна - участница сократит выбросы сверх заданного уровня, то она получит право продавать часть своих квот другим государствам. Таким образом, формируется глобальный рынок экологических услуг, где в качестве товара используются сертификаты на сокращение объемов выбросов парниковых газов, в первую очередь углекислого газа СО2, которые инициируют глобальное потепление климата на Земле со всеми вытекающими из этого отрицательными последствиями.

Россия в этом смысле обладает уникальным экологическим потенциалом, поскольку на 1 кв. км территории в России выбрасывается СО2 в 23-25 раз меньше, чем в Германии и Англии, почти в 6 раз меньше, чем в США и Франции. Вырученные за счет продажи сертификатов на сокращение выбросов парниковых газов средства могут быть обращены на предупреждение и ликвидацию природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, являющихся факторами стратегических рисков, которые оказывают непосредственное влияние на национальную безопасность и качество жизни населения России. Отсюда следует вывод, что управление рисками чрезвычайных ситуаций является также важным фактором обеспечения устойчивого развития Российской Федерации.

Анализируя источники накопления внебюджетных денежных средств, которые могут использоваться в интересах управления рисками чрезвычайных ситуаций, нельзя сбрасывать со счетов развивающуюся в настоящее время благотворительность - оказание безвозмездной помощи (материальной и денежной) нуждающимся лицам и организациям, обеспечение условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения пострадавших от чрезвычайных ситуаций, обеспечение людей определенными благами и услугами за счет благотворителей, в качестве которых могут выступать физические и юридические лица как Российской Федерации, так и иностранных государств. Не всегда благотворительные средства могут быть достаточно объемными, но, будучи предоставлены своевременно, в экстремальных ситуациях, они оказываются весьма кстати.

В условиях проявления кризисных ситуаций в экономике, нарушений в системах отраслевого и функционального управления производственными процессами, низкой исполнительской дисциплины, в том числе и со стороны руководителей всех рангов, нередкими оказываются нарушения законов, договоров, действующих норм и правил, порой резко нарушающих производственные циклы, разрушающих установившиеся корпоративные связи, что приводит не только к снижению производительности объектов экономики, но и является источниками чрезвычайных ситуаций в техногенной и социальной сферах. Законодательством Российской Федерации предусмотрено в подобных случаях применение штрафных санкций. Штраф как денежное наказание в виде взыскания с провинившегося определенной суммы является мерой материального воздействия на юридических и физических лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Штраф налагается контролирующими органами или уплачивается согласно условиям договора в твердой сумме по шкале нарушений или в процентах, в доле от стоимости невыполненного обязательства.
Чаще всего штрафные санкции (порой весьма значительные) предусматриваются за несвоевременное выполнение или полное невыполнение заказа, несоблюдение графика работ, низкое качество продукции, товаров, услуг, несоблюдение мер безопасности, за нанесение других видов ущерба, убытков. Взыскание штрафов - это, как правило, источник пополнения внебюджетных фондов, в том числе используемых для управления рисками чрезвычайных ситуаций. Об этом виде санкций боле подробно будет говориться в разделе 7.2 данного пособия.

Проведенный обзор возможных источников внебюджетного финансирования деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций показывает, что таких источников довольно много и практически они в большинстве случаев используются, хотя и с различной степенью эффективности. Видимо, здесь все дело в том, что не все работники финансово-экономической сферы в полной мере овладели искусством финансового менеджмента - управления финансовыми операциями, денежными потоками, призванного обеспечить привлечение, поступление денежных средств и их рациональное расходование в соответствии с программами, планами, реальными нуждами. В последующем совершенствовании финансового менеджмента видится один из источников накопления внебюджетных средств для использования их в целях управления рисками чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Российской Федерации.

Вопросы и задания
1. Назовите внутренние и внешние функции государства, подлежащие финансированию.
2. В чем состоит финансирование задач и функций государства и местного самоуправления Российской Федерации?
3. Охарактеризуйте финансирование государственной функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций
4. Из каких средств финансируются мероприятия по снижению рисков чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации?
5. Раскройте содержание понятия "Бюджет".
6. Назовите основные источники формирования федерального бюджета.
7. Дайте краткую характеристику классификации расходов федерального бюджета.
8. Назовите основные направления расходов федерального бюджета.
9. Изложите общие принципы финансирования мероприятий по защите населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций.
10. Изложите порядок принятия федерального бюджета на очередной финансовый год.
11. Охарактеризуйте утвержденное Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" функциональное распределение бюджетных средств, выделенных МЧС России.
12.. Что такое резервный фонд Правительства Российской Федерации и как его средства используются в интересах МЧС России?
13. Порядок образования и использования государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
14. Дайте краткую характеристику результатов научно-практического эксперимента в рамках МЧС Росси по поиску источников внебюджетного финансирования.
15. Назовите основные источники возможного внебюджетного финансирования деятельности по управлению рисками чрезвычайных ситуаций.

*) Здесь и далее приведены округленные данные, характеризующие движение финансовых средств МЧС России, что, однако позволяет с достаточной достоверностью оценивать их объемы и достаточность или недостаточность для решения задач по управлению рисками чрезвычайных ситуаций
*) субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
трансферт - выплаты из государственного бюджета населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.