Организация реагирования на чрезвычайные ситуации на территориальном и федеральном уровнях



Чрезвычайные ситуации в стране за последние годы характеризуются своей непредсказуемостью, унося жизни людей и оставляя после себя многочисленные разрушения и бедствия. Это обязывает органы управления РСЧС принимать меры по наращиванию возможностей сил и средств, осуществлять необходимые организационные и другие мероприятия по совершенствованию реагирования на чрезвычайные ситуации, стремясь ликвидировать их в возможно короткие сроки. Опыт ликвидации чрезвычайных ситуаций показывает, что аварийно-спасательные работы наиболее эффективны в первые трое суток.

Актуальными проблемами реагирования на чрезвычайные ситуации на всех уровнях являются: совершенствование их прогнозирования, создание необходимых группировок сил РСЧС, повышение уровня их технической оснащенности, расширение зон ответственности и предназначения, что дает возможность прикрыть все регионы и потенциально опасные объекты на территориях регионов.

Системы реагирования на чрезвычайные ситуации, их уровни и состав

В последние годы в РСЧС сложилась двухуровневая система реагирования на чрезвычайные ситуации: на территориальном и федеральном уровнях.

Система реагирования на чрезвычайные ситуации - это совокупность подготовленных органов управления, сил, материальных, финансовых и информационных ресурсов, взаимодействие которых регулируется специальным нормативным правовым полем, определяющим порядок противодействия авариям, катастрофам, стихийным бедствиям и их последствиям.

Территориальный уровень системы реагирования можно рассматривать как совокупность органов управления, сил, материальных, финансовых средств, информационных ресурсов, размещенных в пределах территории субъекта Российской Федерации, т.е. объединяющий в своем составе, в том числе системы реагирования на чрезвычайные ситуации городов, районов и объектов и предназначенный для решения задач по ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектовом, местном и в целом на территориальном уровнях.

Все перечисленные системы реагирования на чрезвычайные ситуации имеют аналогичные структуры, которые включают:
- органы управления, подготовленные к принятию решений и их реализации по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- силы ликвидации чрезвычайных ситуаций (спасательные силы общего назначения, аварийно-спасательные подразделения, нештатные спасательные подразделения и т.п.);
- материально-технические средства (техника, специальное оборудование, одежда, энергетические установки, продовольствие и т.д.), поступающие в распоряжение органов управления для обеспечения действий сил ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- финансовые резервы, предназначенные для восстановления затраченных материальных ресурсов и оплаты стоимости работ, выполняемых привлекаемыми со стороны силами и средствами;
- информационные ресурсы объекта в части решения задач по ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций (план действий по предупреждению и ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций, планы городов, населенных пунктов и объектов, планы коммуникаций, систем пожаротушения, систем связи и оповещения и др.).

Примерные структуры систем реагирования на чрезвычайные ситуации местного и территориального уровней представлены на рис.6.6.1.

Следует отметить, что органами управления систем реагирования на чрезвычайные ситуации на всех уровнях являются, как отмечалось выше, комиссии по чрезвычайным ситуациям, возглавляемые губернаторами, главами органов местного самоуправления, руководителями предприятий и организаций, либо лицами ими уполномоченными.

На эти органы управления в части реагирования на чрезвычайные ситуации возлагается:


Рис. 6.6.1. Система реагирования на чрезвычайные ситуации на территории местного самоуправления



Рис. 6.6.2. Система реагирования на чрезвычайные ситуации на территории субъекта Российской Федерации

методическое руководство деятельностью по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
координация деятельности всех служб и спасательных формирований в интересах защиты территорий и населения от чрезвычайных ситуаций;
планирование подготовки и руководство ликвидацией возникающих чрезвычайных ситуаций;
подготовка руководящего состава и населения к защите от катастроф.

Под руководством КЧС работают постоянно действующие органы управления ГОЧС и органы повседневного управления - дежурно-диспетчерские службы.

В состав сил реагирования на чрезвычайные ситуации входят службы и специальные формирования общего назначения, подчиненные органам управления субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и администрации предприятий и организаций, а также спасательные формирования (поисково-спасательные службы), подчиненные соответствующим органам управления ГОЧС.

По опыту ряда субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при формировании спасательных сил, содержащихся за их средства, целесообразно:
предусмотреть возможность использования ведомственных спасательных формирований договорным возложением на них дополнительных функций, обеспечив их дооснащение спасательным оборудованием;
при формировании новых подразделений возложить на них функции по оказанию дополнительных, в том числе платных услуг, близких к основному роду их деятельности, что позволяет снизить затраты на содержание.

Необходимо подчеркнуть, что на территориальном уровне в полном объеме должна функционировать система мониторинга и прогнозирования, формироваться информационные ресурсы за весь субъект, создаваться органы управления, группировки сил и средств, резерв материально-технических средств оптимальной номенклатуры, рационально размещенных и максимально приближенных к местам возможных крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. На этом уровне формируется основная законодательная и нормативная правовая база по реализации мероприятий по защите населения и территорий с учетом территориальных, национальных, экономических и прочих особенностей.
Создание системы реагирования на чрезвычайные ситуации, осуществляемое в рамках РСЧС, определение потребности в силах и средствах, состава органов управления является обязанностью соответствующего руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, предприятия и организации, отвечающих за обеспечение безопасности населения и персонала, работающего на потенциально опасных предприятиях и в организациях.

В систему реагирования на чрезвычайные ситуации на федеральном уровне входят (рис.6.9):
Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
ведомственные комиссии по чрезвычайным ситуациям в федеральных органах исполнительной власти.

Рабочими органами этих комиссий, как указывалось выше, являются: 
МЧС России - федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, который имеет свои силы, являющиеся федеральными силами спасения. В состав этих сил входят соединения и воинские части войск гражданской обороны, поисково-спасательная служба МЧС России, Государственная противопожарная служба, силы реагирования на морских акваториях, учреждения и организации МЧС России, обеспечивающие деятельность сил. Кроме того, МЧС России имеет материальные и финансовые ресурсы, выделяемые Правительством Российской Федерации на предупреждение и ликвидацию возникающих чрезвычайных ситуаций.
В целях совершенствования реагирования на морях и внутренних водных бассейнах создаются силы реагирования, специализированные на проведение глубоководных и других работ, организации очистки территорий от нефтепродуктов;
органы управления ГОЧС федеральных органов исполнительной власти, их аварийно-спасательные формирования, материально-технические, финансовые и материальные чрезвычайные резервы и ресурсы.

Организация оперативного управления и реагирования в кризисных ситуациях

Организация оперативного управления в кризисных ситуациях является приоритетным направлением деятельности органов управления РСЧС всех уровней.

Решение на ликвидацию возникших чрезвычайных ситуаций на всех уровнях принимают комиссии по чрезвычайным ситуациям.

Непосредственное реагирование на чрезвычайные ситуации организуют соответствующие органы управления ГОЧС.

Непосредственное руководство работами по ликвидации чрезвычайных ситуаций, силами и средствами, привлекаемыми к работам, осуществляют руководители ликвидации чрезвычайной ситуации, назначаемые в зависимости от масштаба аварии органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, руководителями предприятий и организаций или соответствующими комиссиями по чрезвычайным ситуациям.

В отдельных случаях для руководства ликвидацией чрезвычайной ситуации назначается Правительственная комиссия, председатель которой принимает на себя руководство силами и средствами, занятыми в ликвидации чрезвычайной ситуации.

На базе органов управления ГОЧС на время угрозы возникновения или ликвидации чрезвычайной ситуации при КЧС или руководителе ликвидации чрезвычайной ситуации могут создаваться оперативные рабочие органы (оперативные штабы), а для действий в зонах чрезвычайных ситуаций организовываться оперативные группы органов управления РСЧС различных уровней. 

Современная автоматизированная информационно-управляющая система РСЧС обеспечивает информационную поддержку управленческой деятельности должностных лиц, а также устойчивое, непрерывное и оперативное управление органами управления, силами и средствами РСЧС.

На федеральном уровне РСЧС сбор, обобщение и анализ информации о чрезвычайных ситуациях осуществляется Центром управления в кризисных ситуациях (ЦУКС) МЧС России. Главным содержанием деятельности Центра является поддержание постоянной готовности его подразделений и дежурных служб к приему информации о возникших чрезвычайных ситуациях, всесторонней оценке их последствий, организованному и своевременному проведению комплекса мероприятий по адекватному реагированию на эти ситуации.



Рис. 6.6.3. Федеральный уровень системы реагирования на чрезвычайные ситуации

По вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций ЦУКС осуществляет согласованную деятельность со структурными подразделениями центрального аппарата Министерства и с региональными центрами ГОЧС, органами управления ГОЧС федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, органами управления систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, аварийно-спасательными формированиями федеральных органов исполнительной власти и, в установленном порядке, с соответствующими органами управления зарубежных стран.

Старший оперативный дежурный Центра управления в кризисных ситуациях через дежурную смену осуществляет руководство силами, находящимися в постоянной готовности, организует немедленное реагирование на возникшие чрезвычайные ситуации до развертывания оперативного штаба МЧС России по их ликвидации. 

Оперативная дежурная смена получает, анализирует и обрабатывает информацию, обеспечивает развертывание оперативного штаба и организует его информационную поддержку. В Центр поступает информация из региональных центров ГОЧС, от дежурных служб федеральных министерств и ведомств. Центр располагает базой данных, где хранится оперативная и справочная информация по чрезвычайным ситуациям, необходимая для принятия решений руководством МЧС России.

Деятельность оперативной дежурной смены обеспечивается средствами автоматизации, объединенными в единую информационную сеть. Этот комплекс позволяет доставлять на автоматизированные рабочие места и документировать поступающую информацию, обеспечивать подготовку необходимых документов, прогнозировать развитие чрезвычайных ситуаций с помощью предметно ориентированных программ.
Единое информационное пространство ЦУКСа позволяет взаимодействовать с правительственными органами, обмениваться информацией с органами управления и силами РСЧС, а также взаимодействующими министерствами, ведомствами и организациями. Кроме того, ЦУКС является основным рабочим местом Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с приказом МЧС России от 9 ноября 1999 г. Центр управления в кризисных ситуациях осуществляет функции головного органа повседневного управления РСЧС. 

Информационное обеспечение реагирования на чрезвычайные ситуации на региональном, территориальном и местном уровнях РСЧС обеспечивают информационные центры по чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации, информационные пункты районных и городских комиссий по чрезвычайным ситуациям, пункты управления соединений и воинских частей гражданской обороны, военизированных и невоенизированных аварийно-спасательных формирований через средства связи и передачи данных.

Принципиальная схема реагирования на чрезвычайные ситуации состоит в следующем. Сигнал о бедствии поступает в местный орган исполнительной власти. По его указанию соответствующий орган управления ГОЧС задействует местные силы и средства, организует аварийно-спасательные работы. При необходимости информируется региональный центр ГОЧС, который направляет для ликвидации последствий произошедшего бедствия дополнительные воинские формирования, поисково-спасательные отряды, медицинский персонал, специальную технику, средства связи.

Локальные и местные чрезвычайные ситуации ликвидируются территориальными органами власти, имеющимися в их распоряжении силами и средствами.

В случае крупномасштабной или уникальной по своим характеристикам катастрофы информация о бедствии поступает в МЧС России, анализируется Центром управления в кризисных ситуациях и в соответствии с выбранным алгоритмом реагирования задействуются силы и средства центрального подчинения (в том числе других ведомств), привлекаются государственные финансовые и материальные ресурсы.
В соответствии с российским законодательством МЧС России при реагировании на чрезвычайные ситуации предоставлено право привлекать силы и средства других ведомств - милицию, медицинские силы, подразделения газо- и горноспасателей, воинские части, строительные и транспортные организации и другие. 

Для экстренного принятия мер в крупномасштабных чрезвычайных ситуациях МЧС России имеет собственные силы быстрого реагирования, основу которых составляют Центральный аэромобильный спасательный отряд, Центр спасательных операций особого риска "Лидер", а также спасательные центры, являющиеся новой войсковой структурой войск гражданской обороны.

Войска гражданской обороны в мирное время осуществляют свою деятельность в новой организационно-штатной структуре, отвечающей принципу прикрытия территорий (определенных зон). Они являются важнейшей составляющей сил МЧС России в борьбе с авариями, катастрофами, стихийными бедствиями.

Основными задачами войск гражданской обороны в мирное время являются:
* участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
* проведение пиротехнических работ, связанных с обезвреживанием авиационных бомб и фугасов;
* эвакуация населения, материальных и культурных ценностей из опасных зон в безопасные районы;
* доставка и обеспечение сохранности грузов, перевозимых в зоны чрезвычайных ситуаций в качестве гуманитарной помощи, в том числе в зарубежные страны;
* участие в оказании медицинской помощи пострадавшему населению и первоочередном его жизнеобеспечении (обеспечение продуктами питания, водой и предметами первой необходимости).

Реагирование на чрезвычайные ситуации на территориальном уровне

Реагирование на чрезвычайные ситуации на территориальном уровне осуществляется, как указывалось выше, в соответствии с решениями комиссий по чрезвычайным ситуациям.

Комиссия по чрезвычайным ситуациям субъекта Российской Федерации решает вопросы, связанные с обеспечением спасательных работ, доставкой продовольствия, спасателей, грузов гуманитарной помощи, эвакуацией населения, организацией компенсационных выплат, выполнением ритуальных услуг, предоставлением жилья пострадавшим и другие.

Группировка сил при реагировании и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территориальном уровне создается по следующими принципам.

В начальный период для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ привлекаются силы, находящиеся в постоянной готовности: дежурные подразделения местных поисково-спасательных формирований, караулы противопожарной службы, оперативные подразделения МВД России, бригады скорой медицинской помощи, формирования постоянной готовности федеральных органов исполнительной власти, дислоцирующиеся на данной территории, мобильные отряды частей гражданской обороны и спасательных центров (по указанию региональных центров ГОЧС), дежурные подразделения воинских частей по плану взаимодействия и население.

Этими силами осуществляется первичная оценка масштабов чрезвычайной ситуации, состояние маршрутов и подъездных путей, организуется поиск и оказание помощи пострадавшим в очагах поражения, локализация пожаров, а в случае необходимости оповещение об опасности населения близлежащих районов.
При необходимости для выполнения аварийно-спасательных и других неотложных работ по решению МЧС России используются части и подразделения войск гражданской обороны, авиация, спасательные центры, подразделения Государственной противопожарной службы, поисково-спасательной службы МЧС России центрального подчинения, а также силы Всероссийской службы медицины катастроф.

При возникновении крупномасштабных чрезвычайных ситуаций привлекаются также силы и средства из других регионов, в состав которых включаются формирования, части и подразделения с более длительными сроками приведения в готовность. При этом состав, техническое оснащение и оперативное построение группировки сил должно соответствовать перечню и объемам возможных работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Оперативное построение группировки сил РСЧС должно позволять ликвидировать чрезвычайные ситуации в возможно короткие сроки (1-3 суток), а их эшелонирование обеспечивать своевременное выполнение всего перечня работ.

В первом эшелоне сил ликвидации чрезвычайных ситуаций, как правило, принимают участие:
дежурные подразделения поисково-спасательных служб (отрядов);
ведомственные подразделения газо- и горноспасателей;
дежурные караулы противопожарных подразделений;
подразделения медицинской скорой помощи.
Срок их прибытия в район бедствия не более 30 мин. 
Основные задачи первого эшелона: локализация чрезвычайных ситуаций, тушение пожаров, организация радиационного и химического контроля, проведение поисково-спасательных работ, оказание первой медицинской помощи.

Если первый эшелон не сумел решить задачу по ликвидации чрезвычайной ситуации, во втором эшелоне принимают участие:
аварийно-спасательные подразделения поисково-спасательной службы и войск гражданской обороны;
подразделения Государственной противопожарной службы;
специализированные подразделения экстренной медицинской помощи (противоожеговые и др.);
ведомственные подразделения спасателей.

Срок их прибытия в район бедствия не более 3 час.

Основные задачи второго эшелона: проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, радиационной и химической разведки, жизнеобеспечение пострадавшего населения, оказание специализированной медицинской помощи.

Если второй эшелон не сумел решить задачу в полном объеме, то в третьем эшелоне принимают участие:
войска гражданской обороны с тяжелой техникой;
соединения и воинские части Вооруженных Сил;
специализированные части строительно-монтажных организаций и др.

Срок их прибытия от 3 час. до нескольких суток.

Основные задачи третьего эшелона: радиационный и химический контроль, проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, восстановление первичного жизнеобеспечения в районах бедствия (подача электроэнергии, тепла, восстановление транспортных магистралей, обеспечение пострадавших питанием, водой и т.п.).

Для решения внезапно возникающих задач и наращивания усилий на основных направлениях ликвидации чрезвычайных ситуаций в группировке сил предусматривается резерв сил и средств.

Реагирование на чрезвычайные ситуации и их ликвидация осуществляется силами и средствами того звена РСЧС, той территориальной подсистемы РСЧС, на территории или объектах которой они возникли. Если масштабы бедствия таковы, что самостоятельно имеющимися силами справиться с ликвидацией его последствий невозможно, к аварийно-спасательным работам привлекаются силы и средства МЧС России центрального подчинения, федеральных органов исполнительной власти.

При этом, как правило, ликвидация локальных и местных чрезвычайных ситуаций достигается силами постоянной готовности объектового и местного уровня РСЧС. Однако в условиях разрушения зданий, завалов на маршрутах, сложной пожарной обстановки, сложных метеоусловиях и плохой видимости требуется их усиление инженерной техникой, средствами пожаротушения, освещения участков работ в ночное время и др. 

Реагирование на чрезвычайные ситуации на федеральном уровне

Реагирование на крупномасштабную чрезвычайную ситуацию на федеральном уровне начинается, как правило, с введения чрезвычайного режима функционирования в МЧС России и функциональных подсистемах РСЧС, имеющих отношение к данной ситуации.

Основное содержание начального этапа реагирования состоит в оповещении, сборе руководящего состава, подготовке к работе оперативных групп и вылет их в район бедствия, приведении в готовность необходимых сил и средств.

При этом оперативная служба МЧС России осуществляет непрерывный сбор информации о чрезвычайной ситуации.

В случаях аварий, катастроф и стихийных бедствий с тяжелыми последствиями, требующими принятия решительных мер, может быть принято решение о создании и вылете в район бедствия Правительственной комиссии и (или) оперативных групп Межведомственной комиссии по предупреждению чрезвычайных ситуаций МЧС России или (и) регионального центра ГОЧС, на территории которого возникла чрезвычайная ситуация.

В этом случае Правительственная комиссия или указанные оперативные группы берут на себя руководство ликвидацией возникшей чрезвычайной ситуации.

Им в помощь для решения неотложных мер по ликвидации чрезвычайной ситуации выработки предложений по организации помощи населению, пострадавшему в чрезвычайной ситуации, как правило, создается оперативный штаб в МЧС России.

Оперативный штаб готовит организационные документы, проекты указов Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы и указания МЧС России и т. п., производит необходимые расчеты и обоснования, доводит до исполнителей приказы и указания, контролирует их исполнение.

В состав штаба входят ответственные сотрудники МЧС России.

Оперативный штаб постоянно поддерживает связь с районом бедствия, обобщая и анализируя поступающую информацию, готовит доклады руководству страны.

Оперативные группы МЧС России с включением в их состав специалистов от заинтересованных министерств, ведомств и организаций Российской Федерации создаются в целях организации централизованного руководства и координации деятельности сил и средств различных министерств, ведомств и организаций Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в районе крупномасштабной чрезвычайной ситуации.

Задачами этих оперативных групп являются:
* координация действий органов управления и сил территориальных подсистем РСЧС, непосредственное руководство проведением работ;
* разработка распорядительных документов, проектов постановлений Правительства Российской Федерации, различных докладов и справок;
* организация связи из района чрезвычайной ситуации;
* организация взаимодействия с местными органами исполнительной власти, военным командованием, силами и средствами, привлекаемыми для аварийно-спасательных работ;
* непосредственное планирование работ, контроль, корректировка плана ведения аварийно-спасательных работ;
Структурно оперативные группы, как правило, включают следующие элементы: руководство группой, штаб оперативной группы, группу обеспечения, узел связи. В свою очередь штаб оперативных групп состоит из управления, группы планирования, группы направлений.

Группа направлений состоит из подгрупп: аварийно-спасательных работ, автомобильного транспорта, тыла, энергетики, авиации, взаимодействия с местными органами власти, охраны и режима, ремонта и эксплуатации, работы с трупами, санитарно-эпидемической.

Названия подгрупп определяются начальником штаба оперативной группы по конкретным направлениям основных работ по ликвидации возникшей чрезвычайной ситуации.

Задачами оперативных групп региональных центров ГОЧС на начальном этапе чрезвычайной ситуации могут быть:
* изучение обстановки, ее первичный анализ, подготовка предложений по проведению первоочередных аварийно-спасательных работ;
* координация действий сил и средств территориальных подсистем РСЧС, непосредственное руководство проведением работ;
* организация связи регионального центра ГОЧС с районом бедствия;
* подготовка и отправка донесений в МЧС России согласно табелю срочных донесений;
* организация взаимодействия с местными органами исполнительной власти и военного командования, всеми силами и средствами, привлекаемыми для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ;
* участие в подготовке обоснований необходимости оказания гуманитарной помощи пострадавшему населению, ее объемов и номенклатуры;
* контроль за продвижением грузов гуманитарной помощи в пункт назначения, их передачи и распределения среди пострадавшего населения.

В очаге поражения может быть развернут госпиталь Центра медицины катастроф "Защита". 
Обеспечение правопорядка, предотвращение мародерства и хищений в районе чрезвычайной ситуации организуется путем изоляции района бедствия силами личного состава ОМОН пострадавшей территории, Центра специального назначения МЧС России и милиции. 

Управление и связь с места проведения аварийно-спасательных работ с центром (Правительством Российской Федерации, МЧС России и другими министерствами, ведомствами и организациями Российской Федерации) организуется с использованием средств связи ФАПСИ, МЧС России, Минсвязи России и Минобороны России, в том числе путем организации постоянно действующего телемоста МЧС России с районом бедствия.

По опыту ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий в составе оперативных групп необходимы радиосредства спутниковой связи на автотранспорте, работающие в системе "Горизонт", а также базовая станция для сети радиоподвижной связи. Кроме того, необходим перевозимый комплект оборудования для развертывания сети персонального радиовызова (пейджинга).

Для работы оперативных групп в районе чрезвычайной ситуации необходимо развертывание подвижного пункта управления с минимальным количеством рабочих мест (3-5), с последующим их увеличением. 
Принимая во внимание, что формы и методы защиты населения в мирное и военное время в значительной степени схожи, можно прийти к выводу, что создание двухуровневой системы реагирования в будущем позволит иметь при необходимости готовую апробированную в деле систему реагирования и управления в чрезвычайных ситуациях в военное время.