1. Местная противовоздушная оборона (1915-1960 гг.)

Зарождение местной противовоздушной

обороны страны (1915–1932 гг.)

Появление в годы Первой мировой войны боевой авиации, способной наносить удары по объектам тыла на значительном расстоянии от линии фронта, а также применение в 1915 году немецкой армией, впервые в истории войн, химического оружия создало угрозу нанесения бомбовых ударов и применения отравляющих веществ не только по войскам, но и по населению в прифронтовых районах, потребовало создания специальных средств противовоздушной обороны (ПВО) и противохимической защиты (ПХЗ), осуществления мероприятий по непосредственной защите населения, попадающего в зону действия авиации противника.

В связи с этим уже в начале 1915 года в России приступили к созданию комплексной системы воздушной обороны царской Ставки и г.Петрограда. Основу этой системы прикрытия объектов от ударов с воздуха составляла зенитно-артиллерийская оборона.

Годом позже, в 1916 году была создана ПВО в границах Одесского военного округа для прикрытия от воздушного нападения наиболее важных объектов на его территории.

В 1916 году в России в качестве средств ПВО крупных населенных пунктов стали применяться аэростаты заграждения, появилась специальная служба воздушного наблюдения, которая предназначалась для своевременного обнаружения приближения самолетов противника, оповещения об этом активных средств ПВО и предупреждения гражданского населения о воздушной опасности.

Главным условием успешного ведения ПВО считалась быстрота передачи информации о появлении самолетов противника. В феврале 1916 года для оповещения населения о воздушной опасности была введена в действие специальная система передачи сигнала тревоги, с получением которого организовывалось затемнение объектов и населенных пунктов.

Перечисленные мероприятия заложили основные элементы системы ПВО в России, которая получила своё дальнейшее развитие в Советской России.

Уже в феврале 1918 года, когда германские войска вторглись в глубь территории России, и угроза нависла над Петроградом, в городе для борьбы с германской авиацией была создана и быстро совершенствовалась противовоздушная оборона. В её состав входили авиационные и прожекторные отряды, зенитные батареи.

С целью информирования командования и населения о воздушной обстановке в городе и его окрестностях была организована сеть наблюдательных пунктов. Жителям города предлагалось об обнаружении вражеских самолетов сообщать немедленно в штаб воздушной обороны.

В городе были открыты специальные пункты, где население могло получить защитные маски, противогазовую жидкость и памятки с указаниями, как можно избежать отравления ядовитыми газами. Начали действовать курсы первой медицинской помощи.

Определенные обязанности по ПВО и ПХЗ были определены домовым комитетам. Перед ними, в частности, ставились задачи по осуществлению противопожарных мероприятий и организации первой медицинской помощи пострадавшим, изысканию для этих целей необходимых материалов. Была организована светомаскировка.

Об угрозе воздушного нападения противника население оповещалось сиренами и гудками предприятий. Порядок действий рабочих и служащих и неработающего населения во время налета определялся специальной инструкцией.

В 20-е годы прошлого века принимается ряд крупных решений, направленных на создание и укрепление общегосударственной системы ПВО. Так, в 1925 году Реввоенсоветом СССР были разработаны общие принципы организации противовоздушной обороны страны, которыми устанавливалось, что «… ПВО строится на использовании активных средств борьбы (истребительная авиация, зенитная артиллерия, зенитные пулеметы) и мероприятий пассивной (местной) обороны, проводимых наркоматами, исполкомами Советов и организациями, в чьём ведении находятся обороняемые пункты и объекты».

В этом небольшом фрагменте заключены два важных принципиальных положения. Первое – необходимость сочетания активной и пассивной противовоздушной обороны. Второе – привлечение к этой работе местных органов власти и организаций.

Активная ПВО осуществлялась силами и средствами Наркомата по военным и морским делам СССР, а пассивная - силами и средствами гражданских организаций, предприятий и самого населения. Заметим, что только с конца 1932 г. наименование «пассивная ПВО» было заменено наименованием «местная ПВО».

В ноябре 1925 года Совет Народных Комиссаров (СНК) СССР, несмотря на царящую в стране разруху, нехватку средств, принимает важное постановление «О мерах противовоздушной обороны при новых постройках в 500-километровой приграничной полосе».

Это был первый государственный акт, которым устанавливались нормативные требования по проведению инженерно-технических мероприятий (ИТМ) пассивной противовоздушной обороны. При этом следует заметить, что ИТМ имели целью: защиту населения; обеспечение бесперебойной деятельности городов, населенных пунктов, объектов промышленности, транспорта; ограничение разрушительного эффекта средств поражения; создание условий для быстрой ликвидации последствий авиационных налетов.

Следующим важным шагом по пути укрепления противовоздушной обороны страны явилось постановление Совета труда и обороны (СТО) от 14 мая 1927 года «Об организации воздушно-химической обороны территории Союза ССР». Этим постановлением были определены меры по усилению защиты от возможных ударов с воздуха стратегически важных районов страны, аэродромов, сооружений железнодорожного и водного транспорта, средств связи, заводов, фабрик, складов, крупных населенных пунктов.

При этом устанавливался зональный принцип осуществления защитных мероприятий, в соответствии с которым территория страны подразделялась на приграничную угрожаемую зону и тыл. Был утвержден перечень городов, подлежащих активной противовоздушной обороне. Эти города официально получили название пунктов ПВО, которые были утверждены постановлениями СНК и СТО СССР.

Отметим, что зональный принцип защитных мероприятий стал основой для развития в дальнейшем принципа гражданской обороны – дифференцированного подхода к осуществлению ее мероприятий.

1927-1929 годы характеризовались дальнейшим обострением международной обстановки. В этих условиях 11 июня 1928 года Совет труда и обороны СССР принимает постановление «О противовоздушной обороне важнейших пунктов в угрожаемой по воздушным нападениям полосе СССР», предусматривающее в течение пяти лет привести в полную готовность оборону 48 важнейших пунктов ПВО страны.

В этом же году приказом Наркома по военным и морским делам было введено в действие первое Положение о противовоздушной обороне СССР. В нем определялось, что противовоздушная оборона предназначена для защиты страны от воздушных нападений силами и средствами военных и гражданских ведомств и общественных организаций.

В 1929 году впервые были созданы штабы ПВО районов по пассивной обороне, будущие штабы МПВО, а затем и гражданской обороны. Важные в военном и экономическом отношении предприятия получили название объектов ПВО (ВХО). В зависимости от их политической, экономической и военной значимости они делились на две категории. К первой категории были отнесены наиболее крупные промышленные предприятия, электростанции, военные заводы, железнодорожные узлы, базы материально-технического снабжения. Ко второй - менее важные в экономическом отношении заводы, фабрики, сооружения, учреждения. В соответствии с категорией устанавливался объем мероприятий по их защите. Таким образом, была введена категорийность, в дальнейшем получившая название «по гражданской обороне», сыгравшая важную роль в деле совершенствования защиты населения и территорий.

Развитие пассивной обороны настоятельно требовало решения вопросов обучения специалистов - командиров формирований, инструкторов и др. В связи с этим в 1927 году СТО СССР поручил Народному комиссару по военным и морским делам организовать объединенные курсы по подготовке работников воздушно-химической обороны для нужд народных комиссариатов. Первые такие курсы были созданы в Ленинграде в августе 1927 года на базе Военно-химического музея. В следующем году аналогичные курсы начали действовать в ряде других городов.

Таким образом, к концу двадцатых годов проблемы противовоздушной обороны приобрели общегосударственное значение.

В 1929 году во исполнение постановления СНК СССР приказом Реввоенсовета СССР в военных округах создаются управления ПВО, в состав которых включаются службы: инженерная, химической защиты, внутреннего наблюдения и разведки (ВНАР). Несколько позднее (в 1931 году) были образованы также противопожарная, охраны порядка и безопасности, медико-санитарная, ветеринарная и некоторые другие службы. Это было началом рождения будущих служб МПВО, а затем и гражданской обороны.

В начале 1930 года, в соответствии с постановлением Реввоенсовета СССР, впервые развернулась подготовка к разработке плана ПВО страны.

В плане намечалось предусмотреть:

определение важнейших государственных районов и пунктов, а также мероприятий по их защите;

мероприятия, обеспечивающие бесперебойную работу промышленности в военное время;

мероприятия по пассивной (местной) противовоздушной обороне.

Как видно, планом предусматривался ряд конкретных направлений деятельности по защите населения и территорий от нападения противника с воздуха, которые и сегодня являются актуальными, составляющими основу плана гражданской обороны и защиты населения.

Одновременно с осуществлением государственных мер по укреплению противовоздушной обороны страны расширялась общественная деятельность, направленная на подготовку граждан к защите Отечества.

Одной из важнейших форм такой деятельности являлись массовые оборонные организации, которые занимались распространением среди трудящихся основ военных знаний и содействием укреплению обороны страны.

Создаются Общество содействия обороне СССР (1920г.), Общество друзей воздушного флота (1923 г.), Добровольное общество друзей химической обороны и промышленности (1924 г.), которые в январе 1927 года были объединены в единое Общество содействия обороне, авиационному и химическому строительству СССР – Осоавиахим, в ряды которого входили миллионы граждан.

В конце 20-х годов в основном были созданы необходимые условия для перехода к новому этапу строительства местной системы противовоздушной обороны, ее законодательному оформлению в самостоятельную государственную систему по защите населения страны от возможных авиационных ударов. Необходимость создания такой системы особенно остро ощущалась в условиях нарастающей угрозы военного нападения на СССР. Важным шагом в этом направлении было создание в 1932 году городских частей ПВО. 11 апреля 1932 года Народным комиссаром по военным и морским делам и Председателем Реввоенсовета СССР было утверждено «Положение о местных частях противовоздушной обороны». В нем указывалось, что местные части ПВО создаются для инженерно-химического оборудования пунктов ПВО и ликвидации последствий нападения с воздуха. По своему предназначению они подразделялись на части внутреннего наблюдения и разведки (ВНАР), связи, дегазации, медико-санитарные, противопожарные, инженерные и автотранспортные. Организационно они состояли из рот, батальонов, полков и бригад. Это было зарождением будущих воинских частей МПВО и войск гражданской обороны. Формировались эти части по планам Штаба РККА по территориальному признаку.

Наконец, 4 октября 1932 года постановлением СНК СССР было утверждено «Положение о противовоздушной обороне территории СССР».

Этим актом было положено начало создания местной противовоздушной обороны СССР (МПВО СССР), предназначенной для защиты населения страны от воздушного нападения противника. В связи с этим 4 октября 1932 года принято считать днем рождения местной противовоздушной обороны - основы будущей системы Гражданской обороны СССР.

Учитывая опыт Первой мировой войны, ряда крупных учений, «Положением» предусматривалось основные мероприятия местной ПВО подразделять на подготовительные и боевые.

Подготовительные мероприятия в городах угрожаемой зоны включали: обучение населения способам противовоздушной и противохимической защиты; создание и подготовку на объектах народного хозяйства и в жилых домах специальных формирований МПВО; строительство убежищ, командных пунктов и приспособление для этих целей заглубленных помещений; сооружение вышковых наблюдательных пунктов (ВНП); создание и накопление средств индивидуальной защиты; развитие средств оповещения и связи; дублирование, резервирование, кольцевание и рассредоточение источников и сетей электро-, газо-, водо- и теплоснабжения предприятий.

При введении «угрожаемого положения» на органы МПВО возлагалось: оповещение объектов ПВО и населения об угрозе воздушного нападения противника; маскировка и светомаскировка объектов и пунктов ПВО; снабжение населения противогазами; организация защиты людей, животных, материальных ценностей и уникального оборудования, воды, продуктов питания, фуража; приведение в готовность формирований МПВО; обеспечение порядка и безопасности в населенных пунктах и на объектах; наблюдение за территорией городов.

В случае нападения воздушного противника органы МПВО обязаны были подать сигнал «Воздушная тревога» и обеспечить выполнение запланированных мероприятий.

Во время ликвидации последствий авиационных ударов противника силы МПВО должны заниматься спасением людей, оказавшихся в завалах, горящих зданиях, оказанием пострадавшим медицинской помощи, ликвидацией аварий, расчисткой проходов и проездов, дегазацией техники, одежды и обуви, обезвреживанием неразорвавшихся авиабомб. Спасательные работы в очагах поражения должны были проводиться силами местных частей ПВО и формирований МПВО.

Заметим, однако, что мероприятия МПВО ограничивались только угрожаемой приграничной полосой, т.е. в зоне досягаемости бомбардировочной авиации. На остальной же территории страны подготовка населения к противовоздушной и противохимической защите пока возлагалась на общественные организации, прежде всего, на Осоавиахим, общество Красного Креста и Красного Полумесяца.

Таким образом к концу 20-х – началу 30-х годов в основном сложилась система мероприятий, осуществляемых в целях защиты населения, объектов народного хозяйства и территорий страны от вооруженного нападения противника, ликвидации последствий его ударов, а также создания наиболее благоприятных условий для работы промышленных предприятий, транспорта, коммунального хозяйства в военное время.

Практически были заложены основы для создания единой системы подготовки населения к защите от воздушного и химического нападения противника.

Завершающим этапом этой работы стало создание в 1932 году местной противовоздушной обороны СССР – государственной организации, решающей задачи защиты населения и территорий при вооруженном нападении противника.

Местная противовоздушная оборона накануне войны (1932–1941 гг.)

В тридцатые годы международная обстановка существенно усложнилась ввиду мирового экономического кризиса, разразившегося в конце 1929 года, и возрастания противоречий между империалистическими странами, увеличилась опасность возникновения новой мировой войны.

В условиях возрастания угрозы возможного военного нападения Правительство СССР было вынуждено принять дополнительные меры по повышению обороноспособности страны, в том числе по усилению защиты её тыла от ударов с воздуха. Большое внимание было уделено совершенствованию системы МПВО и расширению оборонно-массовой работы среди трудящихся. Руководство страны считало, что без соответствующей подготовки населения проблему противовоздушной обороны не решить. Прежде всего, внимание было обращено на подготовку командно-начальствующего состава МПВО, для чего в Ленинграде, Москве и Киеве были созданы курсы МПВО для совершенствования его подготовки.

Важную роль в совершенствовании организационной структуры МПВО в этот период сыграло постановление СНК СССР от 27 августа 1936 года «Об организации населения для защиты от воздушного нападения на территории СССР». Оно обязывало союзные наркоматы, совнаркомы союзных и автономных республик, исполкомы Советов, а также военное ведомство в течении двух лет привести в полную готовность к противовоздушной обороне и противохимической защите объекты народного хозяйства и население во всех городах-пунктах ПВО страны. Руководство местной ПВО городов возлагалось на местные органы власти (на городские и районные Советы депутатов трудящихся). Председатели исполкомов этих Советов по должности становились начальниками МПВО городов и районов, т.е. был введен институт начальников МПВО, который затем превратился в институт начальников гражданской обороны.

На базе управлений и отделов городских и районных Советов создавались службы МПВО: оповещения и связи, убежищ, охраны порядка, транспортная, дегазационная, светомаскировки, медико-санитарная, ветеринарная, торговли и питания, аварийно-восстановительная и другие.

В городах-пунктах ПВО, районах этих городов, а также на участках МПВО создавались штабы МПВО. Штабы объектов ПВО реорганизовывались в штабы МПВО объектов.

Принятые решения позволили усилить работы по накоплению фонда защитных сооружений для населения, подготовке светомаскировочных и противопожарных мероприятий. На промышленных предприятиях, объектах энергетики и железнодорожном транспорте значительно увеличились капиталовложения для повышения устойчивости их работы в особый период. Начиная с 1935 года, в городах-пунктах ПВО запрещалось новое строительство без соблюдения требований МПВО, которые впоследствии нашли отражение в нормах ИТМ ГО, принятых в период с 1950 по 1979 годы. Они учитывались в проектах развития объектов и регионов.

Продолжалась работа по созданию сил МПВО. Она осуществлялась по двум главным направлениям: по линии военного ведомства (части МПВО войскового типа) и по линии органов МПВО и оборонных общественных организаций (невоенизированные формирования различного назначения).

Основу войсковых сил МПВО в середине тридцатых годов составляли местные части ПВО. К 1936 году МПВО располагала двумя местными бригадами, двумя местными полками, тридцатью местными батальонами, четырьмя отдельными инженерными батальонами, четырьмя отдельными автотранспортными ротами и двумя отдельными инженерно-противохимическими батальонами МПВО. В таком примерно составе части МПВО находились вплоть до 1939 года, т.е. до перехода Красной Армии на кадровый принцип комплектования.

Войсковые силы МПВО наращивались и другим путем. В основных пунктах ПВО страны согласно директиве Штаба РККА от 30 марта 1931 года создавались роты МПВО. Это были довольно подвижные подразделения широкого предназначения, в том числе и для действий в очагах химического поражения. Они комплектовались военными комиссариатами военнообязанными запаса по специальностям: внутреннего наблюдения и связи, противохимической защиты, охраны общественного порядка, противопожарной и медицинской защиты.

В течение 1932–1935 годов было сформировано 160 таких рот.

В дальнейшем число их непрерывно возрастало, и к середине 1941 года такие формирования имелись во всех крупных городах страны.

Во время Великой Отечественной войны на их базе формировались городские части МПВО.

Формирования МПВО, создаваемые органами МПВО, Осоавиахима и Красного Креста, состояли из участковых команд МПВО, объектовых команд МПВО, групп самозащиты, противопожарных команд, санитарных дружин и др.

В этот период новый размах получила подготовка населения страны к воздушно-химической обороне. С 1934 года время на обучение военно-химической обороне было увеличено в четыре раза, занятия стали проводиться по единой 40-часовой программе.

Особенно активизировалась работа по подготовке населения по противовоздушной и противохимической защите после того, как Центральный совет Осоавиахима ввел в сентябре 1934 года нормативы комплекса «Готов к противовоздушной и противохимической обороне», а в 1935 году учредил нагрудный знак «Готов к ПВХО».

Основу нормативов комплекса «Готов к противовоздушной и противохимической обороне» составлял минимум знаний и навыков, которым должен был овладеть каждый гражданин, чтобы быть действительно подготовленным к воздушно-химической обороне. Главный упор делался на защиту от ударов авиации противника и примененного им химического оружия.

К новым формам распространения санитарно-оборонных знаний в эти годы перешел Союз обществ Красного Креста и Красного Полумесяца. В 1934 году были введены нормативы комплексов «Готов к санитарной обороне» (ГСО) и «Будь готов к санитарной обороне» (БГСО). Первый комплекс предназначался для взрослых, второй - для школьников. Основное внимание при этом обращалось на выработку практических навыков в оказании первой помощи пострадавшим.

В 1939 году был отменен территориальный принцип комплектования РККА. Армия полностью перешла на кадровый принцип комплектования. При этом местные территориальные части ПВО были расформированы, а вместо них создано большое количество кадровых инженерно-противохимических частей МПВО. Принимаются меры по усилению рот (команд) МПВО, увеличению численности невоенизированных формирований различного назначения. Особое значение придается укреплению первичных звеньев МПВО – групп самозащиты.

Принимая во внимание сложившееся положение и в целях сосредоточения усилий Наркомата обороны СССР исключительно на организации вооруженной защиты государства, а также учитывая местный (территориальный) характер мероприятий МПВО, СНК СССР 7 октября 1940 года принял решение о передаче МПВО в ведение НКВД СССР.

Этот акт сыграл положительную роль в укреплении МПВО, повышении готовности ее сил и средств, улучшении оперативного руководства штабами, службами, формированиями.

Для руководства местной противовоздушной обороной в составе НКВД СССР в конце октября 1940 г. было образовано Главное управление МПВО (ГУ МПВО).

В октябре–ноябре 1940 года в краевых и областных органах внутренних дел были образованы отделы, отделения и инспекции МПВО. Начальниками МПВО по должности были определены наркомы внутренних дел республик, краев и областей. В городах и районах на аналогичных должностях по-прежнему оставались председатели исполкомов соответствующих Советов. Сохранялись штабы и службы МПВО городов и районов, а также прежние принципы создания и организации обучения формирований МПВО.

Наиболее подготовленной накануне войны оказалась местная ПВО Ленинграда. Это обусловливалось не только приграничным положением города, но и тем, что уже зимой 1939–1940 года в результате войны с Финляндией он оказался на положении прифронтового города.

В Ленинграде были достигнуты лучшие довоенные результаты по развитию МПВО. Для наблюдения за воздухом в городе было сооружено свыше ста вышковых наблюдательных пунктов. Наружное освещение могло быть отключено за одну минуту, на полное затемнение промышленных предприятий затрачивалось до одного часа, а всего города – до 4 часов. Средствами индивидуальной защиты было обеспечено до 90 процентов ленинградцев. В городе насчитывалось свыше 1200 бомбоубежищ.

В Москве, в силу целого ряда причин, развитие МПВО несколько отставало от развития МПВО Ленинграда. Угроза надвигавшейся войны заставила правительство принять ряд мер по укреплению МПВО столицы.

В Ленинград по личному распоряжению И.В. Сталина в декабре 1939 года для изучения опыта организации противовоздушной обороны в условиях войны (тогда шла война с Финляндией) командируется председатель исполкома Моссовета В.П.Пронин. В ходе недельной командировки он ознакомился с организацией службы оповещения, организацией укрытий людей при объявлении воздушной тревоги, приведением в готовность формирований и другими мероприятиями МПВО с введением угрожаемого положения.

После этого, в течение полутора предвоенных лет, в столице была проведена значительная работа по устранению недостатков в состоянии местной противовоздушной обороны. В.П.Пронин, характеризуя эту работу, писал: «Москва два последних года усиленно готовилась к местной противовоздушной обороне. В городе развернулись большие работы по строительству бомбоубежищ, по приспособлению метрополитена и коммунальных предприятий к обслуживанию населения во время воздушных налетов, обеспечивалось централизованное выключение освещения. В противопожарных добровольных командах, санитарных дружинах, группах самозащиты и аварийно-восстановительных подразделениях было обучено более полумиллиона москвичей».

Архивные документы свидетельствуют об оперативности и размахе, с которыми шла в различных регионах страны работа по линии местной противовоздушной обороны.

За сравнительно короткий срок МПВО превратилась в эффективную систему защиты населения и объектов народного хозяйства от ударов противника с воздуха.

В установленной Правительством СССР угрожаемой зоне была создана довольно стройная система органов управления и сил МПВО. В составе формирований МПВО к началу войны насчитывалось около полутора миллионов бойцов.

Немало было сделано в предвоенные годы и по созданию материально-технической базы МПВО. В городах-пунктах ПВО строились убежища и укрытия, приспосабливались под них имеющиеся заглубленные помещения. К началу 1941 года в МПВО насчитывалось свыше 30 млн. противогазов.

В результате активной работы оборонных общественных организаций правилам противовоздушной, противохимической и санитарной обороны в стране накануне 1941 года было обучено около 40 млн. человек.

Несмотря на имеющиеся недостатки, МПВО к началу Великой Отечественной войны представляла собой достаточно четкую и современную для того периода систему, главными характерными чертами которой являлись:

– массовая и всесторонняя подготовка населения, особенно групп самозащиты, к противовоздушной обороне и противохимической защите;

– последовательное повышение готовности сил и средств МПВО для защиты населения и объектов народного хозяйства городов, имевших стратегическое значение;

– улучшение оперативного руководства штабами, службами и формированиями МПВО;

– использование всех сил и средств МПВО для защиты населения и объектов народного хозяйства на основе тесного взаимодействия органов МПВО НКВД СССР и Народного комиссариата обороны СССР;

– сосредоточение сил и средств МПВО на наиболее угрожаемых направлениях и объектах с целью накопления фонда защитных сооружений, повышения надежности систем энерго- и водоснабжения;

– подготовка мероприятий по маскировке важнейших объектов и коммуникаций, улучшению противопожарной безопасности городов, сел и объектов народного экономики хозяйства.

Местная противовоздушная оборона

в годы Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.)

Суровым испытанием для местной противовоздушной обороны стала Великая Отечественная война, особенно её первый период, продолжавшийся около 17 месяцев с 22 июня 1941 г. по 19 ноября 1942 г. Он оказался самым напряженным. В первые же дни гитлеровская авиация подвергла массированным бомбардировкам десятки крупных городов Советского Союза.

Враг пытался дезорганизовать работу нашего тыла, сорвать мобилизацию в западных районах страны, посеять панику среди населения. Однако надежды фашистского руководства не оправдались. Определенный вклад в срыв замыслов врага внесли органы и силы МПВО страны. С началом войны штабы, службы, части и формирования местной противовоздушной обороны западных и центральных районов России были быстро приведены в готовность. На командных пунктах городов было установлено круглосуточное дежурство, начали работу наблюдательные пункты, был введен светомаскировочный режим. Примерно треть личного состава МПВО крупных городов в западной части страны, а также Москвы и Ленинграда перешла на казарменное положение. Уточнялись и вводились в действие оперативные планы, началось массовое строительство убежищ и укрытий, принимались меры по совершенствованию оповещения населения об угрозе воздушного нападения.

Там, где не хватало бомбоубежищ, строились крытые щели. Уточнялись правила поведения населения во время налетов вражеской авиации, порядок перевода подразделений и команд на военное положение, приведения в готовность бомбоубежищ и других защитных сооружений, светомаскировки предприятий, домов, улиц.

Большую работу по устранению недостатков, укреплению МПВО развернули Государственный Комитет Обороны, Советское правительство, местные советские органы. Достаточно сказать, что в начальный период Великой Отечественной войны было принято свыше двухсот постановлений, распоряжений и других нормативных актов, касавшихся различных сторон деятельности ее органов и сил.

2 июля 1941 г. СНК издал постановление «О всеобщей обязательной подготовке населения к противовоздушной обороне». Этот правительственный акт трудно переоценить. Постановление предусматривало всеобщее обучение граждан приемам и способам защиты от воздушных нападений, определяло порядок создания групп самозащиты - массовых формирований МПВО.

В этот же период реорганизовались и укреплялись основные службы МПВО – оповещения, аварийно-восстановительная, противопожарная, противохимическая, медико-санитарная и другие.

9 июля ГКО принял решение об образовании в местностях, объявленных на военном положении, городских аварийно-восстановительных отрядов. Их формирование проходило на базе строительных трестов и управлений, ремонтных служб исполкомов местных Советов. Командирами полков, батальонов и рот назначались опытные специалисты, руководители строительных и ремонтных служб.

Борьба с пожарами потребовала организационной перестройки противопожарной службы МПВО. Учитывая опыт первых дней войны, участковые противопожарные формирования были реорганизованы в роты и взводы, в объектовых командах и группах самозащиты увеличились соответствующие команды и звенья. В результате общая численность противопожарной службы только столицы достигала 220 тыс. человек.

Значительная работа была проведена по повышению надежности противохимической службы. ГКО принимает 7 августа 1941 г. решение об увеличении выпуска противогазов для гражданского населения, а Совет Народных Комиссаров СССР 13 сентября издает постановление «О приспособлении бомбоубежищ под газоубежища».

Немаловажное значение в повышении живучести городов и объектов народного хозяйства имели маскировка и светомаскировка. Территория страны по режиму была разделена на три зоны: прифронтовую, зону досягаемости бомбардировочной авиации и глубокий тыл. В зависимости от этого определялись требования к затемнению улиц городов, зданий, транспорта, устанавливалась уголовная ответственность за нарушение установленного светомаскировочного режима.

Определенную роль в укрытии целей от бомбардировок авиации сыграли маскировка важных и создание ложных объектов. Так, например, в Москве на пустырях перед появлением вражеских самолетов зажигались слабенькие огоньки, похожие на результат небрежной светомаскировки. Вражеские летчики «клевали» на эту приманку и сбрасывали на ложный объект зажигательные бомбы. Вслед за этим команды МПВО поджигали заранее приготовленные кучи хвороста, бочки с мазутом или отработанным маслом. Эскадрильи самолетов, шедшие следом, сбрасывали на возникший «пожар» фугасные бомбы. Примерно треть фугасок, предназначенных для промышленных и оборонных предприятий Москвы, гитлеровцы сбросили на ложные цели. Так, свыше 400 различных бомб было сброшено на «нефтебазу», построенную в Подмосковье. За первый период налетов на Москву враг сбросил на ложные объекты около 700 фугасных и тысячи зажигательных бомб.

Аналогичные работы велись и в Ленинграде. Густой сетью ложных маскирующих сооружений были покрыты многие кварталы города.

Техническая маскировка как способ защиты использовалась в Куйбышеве, Горьком, других крупных городах. Благодаря этому многократные попытки фашистских летчиков обнаружить и поразить предприятия оборонного значения часто оказывались тщетными.

В целом деятельность МПВО на этом этапе войны была достаточно успешной, обеспечивая защиту населения, способствуя сохранению промышленных объектов и объектов инфраструктуры.

Необходимо отметить, что, несмотря на коренной перелом хода войны в конце 1942 года – начале 1943 года, укреплению системы МПВО продолжало уделяться большое внимание. В июне 1943 года ГКО было принято постановление «О местной противовоздушной обороне», которое сыграло большую роль в её укреплении. Постановление содержало комплекс важнейших мероприятий по усилению аварийно-восстановительной и противопожарной служб, увеличению численности войск, укреплению руководящего состава и другие меры.

В целях быстрой ликвидации последствий бомбардировок ГКО обязал местные органы создать на предприятиях оборонного и важного народнохозяйственного значения постоянные аварийно-восстановительные отряды численностью от 150 до 500 человек. На объектах первой категории для улучшения руководства их боевой деятельности вводилась должность помощника директора по МПВО.

Как показала практика, проведенные мероприятия по укреплению МПВО, осуществленные летом 1943 года, оказались своевременными и способствовали надежной защите городов прифронтовой полосы и ближнего тыла от участившихся бомбардировок противника.

Второй период Великой Отечественной войны ознаменовался, как известно, большими победами Советских Вооруженных сил над фашистской Германией, освобождением оккупированной территории страны. Налеты авиации противника на тыловые объекты стали редкими. В этот период боевая деятельность МПВО страны была направлена не только на срыв попыток противника вывести из строя важнейшие административные, политические и экономические центры СССР, расположенные в зоне досягаемости его авиации, защиту населения при этом, но и на своевременную организацию систем МПВО в освобожденных от противника районах нашей страны, восстановление освобожденных городов, железнодорожных магистралей и объектов промышленности.

Велась большая работа по разминированию освобожденных территорий. За 1944–1945 годы подразделениями МПВО было обнаружено и обезврежено миллионы различных боеприпасов.

Активное участие части и формирования МПВО принимали в восстановлении народного хозяйства. Ими было возрождено более 250 промышленных предприятий, отремонтировано и построено заново 15685 зданий, уложено свыше 547 тыс.кв. метров покрытия шоссейных дорог, введено в строй 205 железнодорожных и автомобильных мостов, в том числе через Волгу, Дон и Днепр, восстановлено 187,8 км водопроводных и 873 км канализационных сетей, 767 км линий связи, 405,5 км трамвайных линий, налажено энергоснабжение таких крупных городов, как Харьков, Львов, Смоленск, Кривой Рог и др.

Подводя итого деятельности МПВО страны в годы Великой Отечественной войны, необходимо, прежде всего, подчеркнуть, что в её результате были сохранены жизнь и здоровье миллионов советских людей, ослаблено разрушительное воздействие воздушных сил противника на тыловую территорию СССР.

Война убедительно показала, что защита населения, объектов народного хозяйства и территорий в военное время относится к важнейшим функциям государства и является делом всего народа.

В ходе войны подтвердился принцип необходимости проведения заблаговременных мероприятий МПВО, прежде всего, это касается подготовки населения к противовоздушной и противохимической защите, подготовки сил и средств, приспособления имеющейся в народном хозяйстве техники и механизмов, накопления средств коллективной и индивидуальной защиты.

Все сказанное выше позволяет сделать вывод о том, что МПВО в годы Великой Отечественной войны постепенно превращалась из локальной в общегосударственную систему защиты тыла страны, становилась важным элементом обороноспособности государства.

Местная противовоздушная оборона в послевоенные годы

(1945–1961 гг.)

После завершения Великой Отечественной войны перед советским народом встала задача ликвидации последствий фашистской агрессии. Свой значительный вклад в решение этой задачи внесли органы и силы МПВО.

Прежде всего, специальные пиротехнические отряды МПВО продолжали принимать участие в сплошных разминированиях территории СССР, подвергшихся фашистскому нашествию. Были обнаружены и обезврежены миллионы взрывоопасных предметов. За мужество и отвагу, проявленные при разминировании, свыше 700 солдат, сержантов и офицеров подразделений МПВО были награждены орденами и медалями.

Другой важнейшей задачей МПВО в этот период являлась помощь на местах в восстановлении народного хозяйства. Особое значение в этом деле для МПВО имело постановление СНК СССР, принятое еще 21 августа 1943 г. «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации». По данным, поступившим в Главное управление МПВО МВД СССР, силами частей и формирований МПВО был выполнен большой объем восстановительных работ.

Вместе с тем, завершение боевой деятельности МПВО в связи с окончанием войны обусловило целесообразность сокращения численности органов управления и сил МПВО, реорганизации её структуры. Следует отметить, что постепенное сокращение численности органов управления и сил МПВО началось ещё в конце войны, а после её окончания продолжилось. В соответствии с постановлением СНК СССР от 24 октября 1945 года численность личного состава была уменьшена почти на 60 тыс. человек. Были расформированы городские части МПВО, значительно сокращены органы управления.

Однако, несмотря на организационные изменения, резкое сокращение численности органов управления частей и формирований МПВО, вопросы подготовки к защите населения от нападения с воздуха оставались на повестке дня.

Прежде всего, продолжалась подготовка населения, предприятий и учреждений к защите от нападения с воздуха. Обучение граждан проводилось в кружках по 20-часовой программе «Готов к ПВХО». Эта работа осуществлялась ДОСААФ и другими организациями под руководством штабов МПВО. Знания и навыки закреплялись на учениях и тренировках.

Сокращая численность МПВО и категорированных городов, государство принимало меры по сохранению накопленного фонда защитных сооружений. Постановление Государственного комитета обороны от 30 августа 1945 г. «Об использовании специальных сооружений местной противовоздушной обороны» предусматривало организацию контроля за состоянием убежищ и укрытий, командных пунктов и других специальных сооружений.

В целом же внимание к проблемам МПВО в стране в эти годы ослабело.

«С окончанием Великой Отечественной войны, – говорилось, например, в циркулярном письме Главного управления МПВО НКВД СССР, разосланном в наркоматы и ведомства в июне 1946 г., – работа по МПВО на объектах промышленности и транспорта значительно ослабла. Ряд руководителей предприятий вместо того, чтобы принять меры к сохранению и закреплению принципов работы по МПВО, установившихся в период войны, во многих случаях способствовали распространению «ликвидаторских» настроений и практически от работы по МПВО самоустранились».

Между тем жизнь готовила советским людям, личному составу МПВО ещё одну серьезную проверку. В ночь с 5 на 6 октября 1948 года на территории Туркменской ССР разразилась катастрофа – произошло одно из наиболее губительных землетрясений, известных в мировой истории. В течение нескольких секунд столица Туркмении город Ашхабад с населением 130 тыс. человек превратился в руины.

Катастрофические масштабы последствий землетрясения впервые поставили перед страной, МПВО и Вооруженными силами СССР ряд сложных и специфических задач, для решения которых не было достаточного опыта и навыков.

К таким задачам в первую очередь относились восстановление нарушенного управления, организация поиска и спасения людей, оказавшихся под развалинами домов, оказание пострадавшим медицинской помощи, извлечение и захоронение погибших, обеспечение людей жильем и предметами первой необходимости, питанием, эвакуация женщин, детей, стариков в другие районы.

Полученный опыт по ликвидации последствий землетрясения имел большое значение для дальнейшего совершенствования МПВО в решении задач мирного времени, направленных на проведение спасательных, аварийно-восстановительных и других неотложных работ в зоне бедствия. В частности, уникальным считался опыт разделения ответственности между различными министерствами за отдельные участки помощи, мобилизацию необходимых ресурсов.

Вместе с тем, уже вскоре после окончания 2-й Мировой войны вновь начали обостряться международные отношения.

В связи с этим, советское правительство принимает меры по укреплению обороноспособности страны, в том числе по совершенствованию защиты населения и экономики от воздушного нападения. Разрабатывается новое «Положение о МПВО СССР», ряд других документов, касающихся вопросов организации и осуществления защитных мероприятий, обучения населения. При их разработке использовался не только опыт, накопленный МПВО в предшествующие годы, но и передовой зарубежный опыт в этой области.

Новое «Положение о местной ПВО Союза ССР» было утверждено Советом Министров СССР 31 октября 1949 г. В нем были определены цели, задачи, организационная структура МПВО, основные мероприятия, проводимые на территории страны, роль и место войск МПВО, формирований МПВО и групп самозащиты, порядок подготовки кадров в системе МПВО; обязанности министерств и ведомств.

В Положении был определен порядок осуществления ряда мер, по которым раньше не имелось нормативных документов. К ним относились создание мобилизационных фондов для развертывания системы МПВО в военное время; определение порядка введения на территории страны «Угрожаемого периода» (возлагалось на Главное управление МПВО МВД СССР по согласованию с Генеральным штабом Советской Армии); повышение инженерно-технических требований МПВО в гражданском и промышленном строительстве др.

Следует отметить, что подготовка системы МПВО в этот период явно отставала от уровня развития зарубежных средств поражения. В постановлениях Совета Министров СССР от 29 и 30 июня 1955 года «О мероприятиях по повышению готовности МПВО страны к защите населения и промышленных объектов от атомного оружия» и «О мероприятиях по обеспечению медицинской помощи населению в условиях применения атомного оружия» указывалось, что подготовка страны к МПВО до 1955 года велась без учета возможного применения противником ядерного оружия. Силы и средства готовились к действиям в упрощенных условиях, без учета возможных разрушений, возникающих в результате применения ядерного оружия. Этим постановлением эвакуация населения крупных экономических и административно-политических центров была определена основным способом защиты от ядерного оружия. Для достижения этой цели создаются постоянно действующие республиканские, краевые, областные, городские и районные эвакокомиссии, разрабатываются планы эвакуации населения. Кроме того, с объявлением «Угрожаемого положения» предусматривалось введение в стране двух режимов затемнения: полного – вдоль государственной границы СССР на расстоянии возможного действия бомбардировочной авиации противника и в ряде крупных промышленных городов Поволжья и Урала, и частичного – на всей остальной территории страны. Впервые вводилось в стране всеобщее и обязательное обучение населения противоатомной защите. Особое внимание уделялось организации своевременного оповещения.

14 апреля 1956 г. утверждается новое «Положение о МПВО Союза ССР», в котором было определено, что всеобщее обязательное обучение населения мерам защиты от средств массового уничтожения является одной из главных задач МПВО.

В Положении впервые было отмечено, что МПВО является системой общегосударственных оборонных мероприятий, осуществляемых в целях защиты населения от атомного оружия и других современных средств поражения, создания условий, обеспечивающих надежность работы объектов народного хозяйства в условиях нападения с воздуха, проведения спасательных работ и оказания помощи пострадавшим, а также выполнения неотложных аварийно-восстановительных работ в очагах поражения. Особое внимание обращалось на то, что МПВО должна организовываться на всей территории страны.

Большое внимание уделялось подготовке учащейся молодежи. Организация обучения студентов и учащихся по вопросам МПВО возлагалась на Министерство высшего образования СССР, Министерство культуры СССР, министерства просвещения союзных республик, Главное управление трудовых ресурсов и другие ведомства. Они разрабатывали программы и методические указания, которые согласовывались со Штабом МПВО СССР. Таким образом, обучение по МПВО приобретало плановый, организованный характер, а преподавание вопросов МПВО стало одной из учебных дисциплин.

Учитывая продолжающееся обострение международной обстановки, 4 мая 1959 года Совет Министров СССР принимает новое постановление «О мерах по обеспечению подготовки страны к местной противовоздушной обороне», в котором предусматривались меры по улучшению оповещения населения, строительству в 1959–1965 гг. защитных и специальных сооружений, накоплению мобилизационных ресурсов и повышению боевой готовности войсковых частей и формирований МПВО, рассредоточенному размещению предприятий, укрытию особо важных заводов, государственных резервов в специальных подземных сооружениях, созданию дублеров уникальных и особо важных предприятий, по усилению работы ДОСААФ, Союз обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (СОКК и КП) по всеобщему обязательному обучению в городах и сельской местности, защите от атомного, химического и бактериологического оружия.

В результате осуществления перечисленных мероприятий значительно возросла оперативная готовность всей системы МПВО. За короткий срок был создан значительный фонд защитных сооружений. Убежища МПВО прошли испытания на Семипалатинском ядерном полигоне и показали высокую эффективность.

Появление в 50-е годы и быстрое развитие ракетно-ядерного оружия потребовало новых подходов к защите населения в условиях ядерной войны. Начавшийся в середине 50-х годов качественно новый этап по совершенствованию МПВО завершился созданием на её базе системы гражданской обороны.

Изложенное выше позволяет констатировать следующее:

1. Появление в начале ХХ века и бурное развитие авиации, способной наносить удары по тылам воюющих государств, обусловило создание в России системы защиты населения от воздушного нападения.

2. Созданная МПВО прошла этапы становления и развития, неоднократные реорганизации и к началу Великой Отечественной войны подошла готовой к защите населения, материальных и культурных ценностей в условиях войны.

3. В годы Великой Отечественной войны МПВО успешно справлялась со стоящими перед ней задачами, сохранив жизнь и здоровье миллионам советских людей, обеспечив надежность работы объектов тыла.

4. В послевоенные годы органы управления и силы МПВО приняли активное участие в восстановлении народного хозяйства, выполнив огромный объем работ.

5. Появление в 50-е годы ракетно-ядерного оружия потребовало совершенствования способов защиты населения, коренной реорганизации МПВО, создания новой системы общегосударственных оборонных мероприятий. Основы в области защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, заложенные в годы функционирования МПВО, стали фундаментом, на котором была создана и поныне функционирует гражданская оборона страны.

В январе 1960 года Правительством СССР принимается решение о передаче штабов и войск МПВО в подчинение Минобороны СССР.

2. Гражданская оборона СССР (1961-1991 гг.)

Становление гражданской обороны

(1961–1972 гг.)

С появлением ракетно-ядерного оружия произошли коренные изменения военных доктрин ведущих стран. Изменились взгляды не только на формы вооруженной борьбы, но и на способы и средства защиты как личного состава вооруженных сил, так и всего населения страны. Проблема защиты населения от оружия массового поражения (ОМП) приобрела особую остроту и важность.

В начале шестидесятых годов проблема защиты населения, материальных и культурных ценностей страны по своей значимости вышла на стратегический уровень. Стало очевидным, что без крупных мер по защите тыла страны нельзя серьёзно говорить о готовности страны к обороне.

Еще при существовании МПВО руководство страны пришло к пониманию необходимости коренного изменения подходов к решению возложенных на неё задач. Можно сказать, что преобразование МПВО в новую систему оборонных мероприятий началось уже в 1955 году, когда Правительством СССР было принято решение об усилении МПВО и подготовке к защите населения от ОМП на всей территории страны, и завершилось в 1961 году принятием решения о преобразовании МПВО в систему гражданской обороны.

В июле 1961 года было принято Положение о Гражданской обороне СССР, в котором указывалось, что «гражданская оборона является системой общегосударственных оборонных мероприятий, осуществляемых заблаговременно, в мирное время в целях защиты населения и народного хозяйства страны от ракетно-ядерного, химического, бактериологического оружия, проведения спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ (СНАВР) в очагах поражения, и строится по территориально-производственному принципу». Были определены содержание работы всех ее звеньев, основные права и обязанности должностных лиц в системе гражданской обороны, разработаны основы управления.

В Положении определялись основные принципы защиты населения от оружия массового поражения. В качестве основного способа защиты населения предусматривались его рассредоточение и эвакуация. По расчетам рассредоточение и эвакуация позволяли вывести людей из городов и районов, по которым наиболее вероятно применение ОМП, в загородную зону и сельскую местность и этим самым резко снизить их возможные потери.

Делался расчет на обеспечение убежищами в непосредственной близости от места работы людей, остающихся в городах после эвакуации и рассредоточения населения, т.е. рабочих и служащих, продолжающих работу на предприятиях промышленности, транспорта, энергетики, связи и т.п. В ходе строительства жилых домов в городах предусматривалось наличие в них подвалов. Для защиты сельского населения и эвакуированных горожан от радиоактивных осадков должны были использоваться погреба, хранилища, другие заглубленные сооружения.

Большое значение придавалось накоплению средств индивидуальной защиты: противогазов, респираторов, противопыльных тканевых масок и т.п.

Наряду с возрастанием задач и объема мероприятий гражданской обороны возникла необходимость координации их проведения в масштабе государства. В связи с этим общее руководство гражданской обороной страны возлагалось на Совет Министров СССР.

Повседневная организаторская работа по выполнению мероприятий гражданской обороны была возложена на институт начальников гражданской обороны: в республиках – на председателей Советов Министров, в краях, областях, округах, городах, районах – на председателей исполкомов соответствующих Советов депутатов трудящихся, а на объектах народного хозяйства – на их руководителей. Начальники гражданской обороны несли ответственность за постоянную готовность сил и средств гражданской обороны, управляли ими в мирное и военное время лично, а также через штабы и службы, организовывали защиту населения и материальных ценностей от ОМП.

На гражданскую оборону были возложены следующие задачи: всеобщего обучения населения способам защиты от ОМП; подготовки средств индивидуальной и коллективной защиты населения; создания условий, обеспечивающих работу объектов промышленности, транспорта, связи, энергетики в военное время; своевременного оповещения населения об опасности нападения противника; обеспечения защиты животных, продовольствия и воды от ОМП; организации и ведения спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ и др.

Созданная система гражданской обороны отличалась от МПВО тем, что:

– во-первых, её мероприятиям был придан общегосударственный и общенародный характер. Все мероприятия гражданской обороны планировались и реализовывались на всей территории страны и касались каждого гражданина и каждого коллектива;

– во-вторых, система защитных мер исходила из необходимости обеспечить защиту населения и территории страны от поражающих факторов ОМП;

– в-третьих, значительно расширился круг задач, решаемых гражданской обороной, связанный с созданием условий, обеспечивающих работу промышленности в военное время;

– в-четвертых, возникла новая задача по ликвидации последствий применения ОМП, связанная с возможными огромными массовыми разрушениями и оказанием помощи одновременно сотням тысяч пострадавших.

В стратегическом плане перед гражданской обороной стояла задача совместно с системой активной противовоздушной обороны страны противостоять в будущей войне концепции «неприемлемого ущерба», смысл которой заключался в том, что для нанесения поражения противнику в ядерной войне достаточно уничтожить 25–30% его населения и 50–70% производственного потенциала, сконцентрированных в наиболее крупных городах. Для этого считалось необходимым нанесение по территории СССР около 400 ударов ядерными боеприпасами.

В основу вероятной модели будущей войны была взята модель, при которой непосредственному ведению боевых действий (и соответственно применению ОМП) предшествует, так называемый, «особый период» (в литературе – «угрожаемый период»), в ходе которого конфликтующие стороны могут провести необходимые подготовительные мероприятия. Его продолжительность предполагалась от нескольких дней до нескольких месяцев.

В соответствии с этим все мероприятия гражданской обороны делились на три группы:

первая – мероприятия, проводимые заблаговременно, в мирное время.

К ним относились:

– разработка оперативных планов;

– подготовка органов управления и сил;

– создание фонда защитных сооружений и пунктов управления;

– производство средств защиты, создание системы оповещения, обучение населения и др.;

вторая – мероприятия, проводимые в «особый период». К ним относились:

– наращивание фонда защитных сооружений;

– перевод системы с мирного на военное положение;

– развертывание сил, проведение эвакомероприятий и др.;

третья – мероприятия, проводимые в военное время.

Концепция Гражданской обороны СССР в шестидесятые годы сводилась к следующему.

Был принят принцип дифференцированного комплексного подхода к защите населения. В соответствии с ним в мирное время строились убежища для наибольшей работающей смены предприятий, которые должны были продолжать работу в военное время в категорированных городах. Таких убежищ требовалось, примерно, для 15 млн. человек.

Остальная часть городского населения подлежала эвакуации в загородную зону. В загородной зоне предусматривалось создание фонда противорадиационных укрытий для местного и эвакуированного населения.

Организация подвоза рабочих смен в категорированные города возлагалась на органы гражданской обороны.

Особое внимание уделялось вопросам защиты водоисточников, продовольствия, фуража, сельскохозяйственных животных.

В случае применения ОМП должны быть организованы массовые спасательные работы в очагах поражения.

На государственном уровне эта концепция была закреплена в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ноября 1963 года № 1132-416 «О мероприятиях по защите населения страны от оружия массового поражения», которые часто назывались основными принципами защиты населения.

В системе гражданской обороны, в основном, сохранилась структура органов и сил МПВО.

Вместе с тем, были внесены и существенные изменения.

Прежде всего, усиливалась ведомственная составляющая гражданской обороны. Кроме территориальной системы органов гражданской обороны, во всех министерствах и ведомствах стали создаваться ведомственные структуры. Таким образом, структура гражданской обороны полностью перешла на построение по территориально-ведомственному (производственному) принципу. Это соответствовало требованиям времени и облегчало подход к решению задач по защите экономики.

Одновременно укреплялись территориальные звенья. Была увеличена штатная численность штабов гражданской обороны республик, краев, областей, городов. Их ядро составляли военнослужащие.

Штабы гражданской обороны выполняли важные и многообразные задачи: разрабатывали планы гражданской обороны и осуществляли их своевременное корректирование, совместно со службами поддерживали в постоянной готовности средства оповещения и связи, планировали и практически осуществляли обучение населения способам защиты от оружия массового поражения, а также подготовку личного состава невоенизированных формирований.

Совершенствовались и службы гражданской обороны. Благоприятные перспективы в подготовке руководящего состава штабов и служб гражданской обороны в повышении готовности и совершенствовании их работы в мирное и военное время открылись с выходом в 1963 году Наставления по службе штабов гражданской обороны.

В 60-е годы велась активная проработка вопросов по совершенствованию управления силами и средствами гражданской обороны в различной обстановке. Были предприняты попытки образования оперативных зон, а затем оперативных направлений гражданской обороны. Однако, опыт работы зон и оперативных направлений, итоги командно-штабных учений показали их неспособность к эффективному решению вопросов гражданской обороны, ибо искусственное создание органов гражданской защиты, не опирающихся на органы государственной власти и административные единицы, себя не оправдывает. Поэтому зоны и оперативные направления в начале семидесятых годов были упразднены.

Большая работа была развернута по разработке новых подходов к защите населения, практической реализации концепции защиты населения от ОМП.

Особое внимание уделялось вопросам планирования и практической подготовки эвакомероприятий. Работа была развернута с широким размахом. Чтобы обеспечить выполнение установленных нормативов (эвакуация всего населения из категорированных городов, в основном, должна быть проведена за 12 часов), были разработаны совместно с Министерством путей сообщения СССР специальные графики движения пригородных поездов на особый период, создавались автоколонны, сборные и приемные эвакопункты.

Велась работа по освоению загородной зоны. За каждым предприятием и организацией закреплялись населенные пункты. Активно работали специально созданные эвакоорганы.

В больших объемах создавались запасы средств индивидуальной защиты населения (противогазы, респираторы и т.д.).

В комплексе мер по защите населения определяющее значение имел ввод с 1 августа 1966 года в действие «Норм проектирования инженерно-технических мероприятий ГО». Последние создавали благоприятные условия для защиты населения от ОМП и повышения устойчивости работы промышленности, энергетики, транспорта и связи во время войны, прежде всего, в городах, отнесенных к группам по гражданской обороне, и на объектах народного хозяйства особой важности, расположенных вне этих городов.

В целом можно отметить, что, несмотря на значительные трудности, вопросы защиты населения от ОМП в эти годы получили практическую реализацию по многим направлениям.

Значительное место в становлении гражданской обороны страны занимала подготовка к ведению спасательных операций в очагах ядерного поражения.

Новые подходы к организации спасательных работ потребовали многократного увеличения сил. В этих целях было увеличено количество воинских частей гражданской обороны (без увеличения общей численности личного состава). Части гражданской обороны должны были стать ядром всех спасательных сил, они являлись кадровой основой для развертывания новых частей по мобпланам.

Резко возросла численность и количество невоенизированных формирований. Их структура и система подготовки претерпели серьезные изменения.

Основными среди них стали территориальные сводные спасательные отряды и объектовые отряды гражданской обороны.

Важным событием стал выход в свет в 1965 году проекта Устава войск гражданской обороны и Руководства по организации и ведению гражданской обороны.

Особое место занимала подготовка населения. Эту важную задачу сначала выполняли организации ДОСААФ, СОКК и КП СССР. Начиная с 1960 года, в обучении населения осуществляется переход от теоретических занятий к практическому выполнению определенных нормативов. Были введены нормы «Готов к ПВО».

Население готовилось по новой 19-часовой программе, которая включала такие вопросы, как изготовление обучаемыми простейших средств индивидуальной защиты, изучение обязанностей населения по эвакуации, оказание самопомощи и взаимопомощи в очагах поражения, ознакомление с проводимыми по месту работы и жительства мероприятиями гражданской обороны и др.

Важным условием повышения готовности населения к обороне явилось законодательное закрепление подготовки учащейся молодежи к защите от оружия массового поражения. В статье 17 Закона Союза Советских Социалистических Республик «О всеобщей воинской обязанности», принятого Верховным Советом СССР 12 октября 1967 года, говорилось, что начальная подготовка учащейся молодежи, включая подготовку по гражданской обороне, проводится в общеобразовательных школах, в средних специальных учебных заведениях и в учебных заведениях системы профессионально-технического образования.

Нормативными документами тех лет определялось, что обучение населения страны способам защиты от оружия массового поражения является всеобщим и обязательным. Предмет «Гражданская оборона» вводился для девятых классов средних школ, а также для техникумов и ПТУ. Первоначальные сведения по гражданской обороне школьники стали получать в пионерских лагерях, в пятых, шестых и седьмых классах общеобразовательных школ.

Большое внимание в эти годы уделялось подготовке кадров гражданской обороны. В феврале 1965 года существующие школы гражданской обороны, входящие организационно в ДОСААФ, реорганизуются в курсы гражданской обороны и передаются в подчинение соответствующих органов гражданской обороны. Принимаются меры по качественному укомплектованию курсов гражданской обороны мастерами производственного обучения из числа офицеров запаса и специалистов народного хозяйства, имеющих необходимую общую, военную и методическую подготовку. На базе учебного батальона в Ногинске Московской области были созданы Центральные курсы частей гражданской обороны. Вплоть до 1972 года они занимались переподготовкой офицерского состава гражданской обороны, подготовкой младших офицеров запаса и сержантов.

В целях пополнения офицерских кадров механизированных частей гражданской обороны в марте 1967 года было открыто первое в стране Московское училище Гражданской обороны СССР, подобного которому не было в СССР и за рубежом.

В этот период становления гражданской обороны воинам её частей и бойцам невоенизированных формирований нередко приходилось вести борьбу с последствиями землетрясений и наводнений, тушить пожары, спасать людей и материальные ценности при авариях, катастрофах и стихийных бедствиях.

В целом о периоде становления гражданской обороны (1961–1972 гг.) можно сделать следующие выводы:

– во-первых, это был сложный период, период поисков и осмысливания новых масштабных задач. В целях их решения был найден верный путь – привлечь внимание к проблемам гражданской обороны всего государства;

– во-вторых, за эти годы был создан надежный фундамент системы гражданской обороны и определены пути её дальнейшего развития. Гражданская оборона СССР стала представлять собой достаточно организованную и отлаженную общегосударственную систему оборонных мероприятий.

Развитие и совершенствование гражданской обороны страны

(1972–1986 гг.)

В начале 70-х годов несколько изменилась военно-стратегическая обстановка. У вероятного противника была взята на вооружение «концепция первого обезоруживающего удара». Наряду со стратегическими наступательными силами на передний план в качестве средств первого удара выдвигались ракеты средней дальности (1000–5500 км), размещаемые в Западной Европе. Малое подлетное время (10–12 мин.) делало их идеальным средством стремительного удара по выбранным целям. Реально возникла угроза внезапного ядерного нападения на территорию СССР. Гражданская оборона превратилась в один из важнейших факторов стратегического равновесия.

Сложившаяся обстановка потребовала внести изменения и в деятельность Гражданской обороны СССР, прежде всего, повысить эффективность защиты населения. Для этого необходимо было увеличить фонд защитных сооружений и создать надежную систему оповещения всего населения страны, резко сократить время перевода гражданской обороны с мирного на военное положение, провести комплекс мероприятий (научных, организационных, инженерно-технических) в области повышения устойчивости работы народного хозяйства в военное время, повысить полезную значимость системы гражданской обороны в мирное время.

Следует отметить, что в целом концепция гражданской обороны, выработанная в течение предыдущего периода, не менялась. Предусматривался более разносторонний комплекс мероприятий в городах и на объектах, кото­рые могут подвергнуться ударам противника. Их условно можно свести в три группы, составляющие содержание основных задач гражданской обороны и основу практической деятельности органов гражданской обороны на местах.

В первую группу входили мероприятия, связанные с непосредственным обеспечением защиты населения от современных средств поражения противника. Они касались, главным образом, подготовки и осуществления способов защиты населения – инженерной, противорадиационной и противохимической, медико-биологической, противопожарной, рассредоточения и эвакуации населения, а также инженерно-технических и организационных мероприятий, направленных на повышение эффективности основных способов и средств защиты населения.

Вторую группу составляли мероприятия, направленные на повышение устойчивости функционирования экономики и уменьшение возможного ущерба в народном хозяйстве при применении противником ядерного оружия и других средств поражения. Они предусматривали: обеспечение рассредоточения производительных сил на территории страны; организацию перевода отраслей и объектов народного хозяйства на режим работы по условиям военного времени; дублирование производства важнейших видов продукции; защиту производственного персонала, технической документации и уникального оборудования, сырья и готовой продукции; обеспечение бесперебойной работы транспорта, связи, энергетики; решение вопросов управления отраслями и объектами народного хозяйства в условиях войны; максимальное повышение автономности работы экономических районов.

В третью группу входили мероприятия по подготовке сил и средств для ликвидации последствий нападения противника и осуществления одной из наиболее важных и первоочередных задач – проведения спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ в очагах поражения, а также в районах стихийных бедствий. В этих целях отрабатывались вопросы организации разведки очагов поражения, розыска и оказания медицинской помощи пораженным и их спасение.

Жизнь потребовала, вместе с тем, внесения существенных поправок в организацию и порядок планирования и осуществления мероприятий. Не случайно за этот период был принят ряд постановлений правительства страны и других директивных документов.

Одним из главных документов было новое Положение о Гражданской обороне СССР, утвержденное постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 18 марта 1976 г.

В новом Положении были учтены принципиальные решения по наиболее общим вопросам гражданской обороны, произошедшие изменения в структуре государственного управления, а также опыт организации и выполнения мероприятий гражданской обороны, накопленный за полтора десятилетия. Документом было определено, что Гражданская оборона СССР является составной частью системы общегосударственных оборонных мероприятий, направленных на защиту населения от ОМП и других средств нападения противника. Исходя из данного определения, все мероприятия гражданской обороны предписывалось впервые осуществлять согласованно с другими мероприятиями оборонного характера. По значимости гражданская оборона выводилась на качественно новый уровень решения ее задач.

Основными из них были: защита населения страны от ОМП и других средств нападения противника; повышение устойчивости работы объектов и отраслей народного хозяйства; проведение спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ и оказание помощи пострадавшему населению; создание, подготовка и поддержание в постоянной готовности сил гражданской обороны; создание и поддержа­ние в готовности пунктов управления, систем оповещения и связи; оповещение населения об угрозе нападения противника, опасности заражения (загрязнения) и катастрофического затопления; всеобщее обязательное обучение населения способам защиты от оружия массового поражения и действиям по ликвидации последствий нападения противника.

К задачам гражданской обороны были также отнесены: защита сельскохозяйственных животных и растений, продовольствия, пищевого сырья, фуража, источников воды и систем водоснабжения; создание и поддержание в готовности существующих систем наблюдения и контроля; ликвидация последствий загрязнения (заражения); подготовка и проведение мероприятий по светомаскировке объектов народного хозяйства и населенных пунктов.

Положением вновь определялось, что гражданская оборона организуется по территориально-производственному принципу на всей территории страны. Мероприятия гражданской обороны по подготовке к защите населения и народного хозяй­ства проводятся заблаговременно, в мирное время с учетом развития средств нападения противника. Было подчеркнуто, что ответственность за организацию, готовность к выполнению задач возлагается на Советы Министров союз­ных и автономных республик, исполкомы советов депутатов трудящихся, министерства и ведомства, руководителей объектов народного хозяйства.

Документом определялись предназначение и порядок создания служб и сил гражданской обороны. В специальном разделе были изложены вопросы подготовки руководящего состава советских и хозяйственных органов, невоенизированных формирований и обучения населения в области гражданской обороны.

Органами управления гражданской обороны была развернута работа по реализации основных положений этого документа, совершенствованию принципов, средств и способов защиты населения. Ускорилось строительство защитных сооружений для укрытия рабочих, служащих объектов народного хозяйства, расположенных в крупных городах, и особо важных объектов вне этих городов. Для защиты остального населения было спланировано строительство в угрожаемый период быстро возводимых убежищ и противорадиационных укрытий. Были выявлены и учтены для этих целей подземные и заглубленные помещения, предусмотрены меры по их приспособлению. В большинстве своем строительство и ввод защитных сооружений являлось главным критерием, по которому оценивалась работа органов ГО в этот период.

Решались вопросы по приспособлению под защитные сооружения метрополитенов. Был принят ряд правительственных постановлений, направленных на решение этой задачи. В 1979 г. принимается программа по приспособлению метрополитенов под защитные сооружения, рассчитанная на десять лет.

В 1976 году Правительством страны было принято решение о возложении на Гражданскую оборону СССР задачи по повышению устойчивости функцио­нирования народного хозяйства в военное время. На данном этапе развития Гражданской обороны СССР эта проблема определялась как одна из важней­ших. Мероприятия по ее осуществлению проводились и раньше. Однако они проводились, как правило, на уровне объектов народного хозяйства и по отдельным вопросам, в связи с чем проблема повышения устойчивости в масштабе отрасли и, тем более, в масштабе народного хозяйства страны не могла быть решена. Теперь же, в целях практической реализации этой задачи, в системе Гражданской обороны СССР, Госплане СССР, министер­ствах и ведомствах, союзных и автономных республиках, краях, областях и городах были созданы специальные органы управления. В Управлении начальника Гражданской обороны СССР – управление подготовки народного хозяйства по гражданской обороне.

В целях организации и контроля за выполнением мероприятий по повышению устойчивости в областях (краях), крупных городах и на объектах народного хозяйства были созданы комиссии по устойчивости, в состав которых включались главные специалисты объектов народного хозяйства и представители территориальных плановых органов.

Учитывая сложность решения проблемы, для проведения комплексных научных исследований в этой области в марте 1976 года Правительством СССР было принято постановление о создании научно-исследовательского института гражданской обороны.

В марте 1979 года было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об утверждении Общих требований по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства в военное время». В них были изложены основные направления повышения устойчивости функционирования народного хозяйства страны, его отраслевых и территориальных звеньев: обеспечение защиты населе­ния и его жизнедеятельности в военное время; рациональное размещение производительных сил на территории страны; подготовка к работе в условиях военного времени отраслей народного хозяйства и промышленности; подготовка к выполнению работ по восстановлению народного хозяйства в условиях военного времени; подготовка системы управления народным хозяйством для решения задач военного времени.

Развернулась практическая работа по реализации этих требований, которая в начале 80-х годов получила широкое развитие.

Важная роль в организации и проведении мероприятий гражданской обороны отводилась службам гражданской обороны. Были созданы четыре общесоюзные службы гражданской обороны: медицинская, защиты животных и растений, охраны общественного порядка и противопожарная. На базе министерств, ведомств, управлений, отделов и организаций, объектов народного хозяйства создава­лись республиканские, краевые, областные, городские, районные и объектовые службы гражданской обороны: связи и оповещения, инженерная, энергетики, техническая, убежищ и укрытий, торговли и питания, автотранспортная, светомаскировки и другие.

При этом заметим, что основными силами гражданской обороны являлись невоенизированные формирования и воинские части гражданской обороны. Невоенизированные формирования в системе гражданской обороны были созданы в соответствии с разработанными штабом Гражданской обороны CCCP рекомендациями. Они, в основном, предназначались для использования в военное время.

Вместе с тем, в первой половине 70-х годов Правительством СССР принимается решение об использовании части невоенизированных формирований в мирное время для проведения спасательных работ и ликвидации последствий аварий, катастроф и стихий­ных бедствий. Эти формирования должны были содержаться в повышенной готовности. Ясное понимание возможной химической и радиационной опасности и того, что она не пройдет стороной и может коснуться нас, стало лейтмотивом указаний начальника Гражданской обороны СССР о создании в республиках, краях и областях сводных мобильных отрядов спецзащиты, предназначенных для работы в очагах поражения в случае аварий на радиационно и химически опасных объектах и при транспортировке АХОВ. В эти же годы, в целях проведения работ в случае аварий на атомных станциях, создаются сводные мобильные отряды АЭС.

Основу войск гражданской обороны этого периода составляли отдельные механизированные полки и батальоны сокращенного состава, ба­тальоны и отдельные роты спецзащиты и отдельные вертолетные отряды. Части гражданской обороны были ориентированы, прежде всего, на решение задач военного времени. В то же время, и сокращенная, и кадровая структура не давала возможности активного их применения в чрезвычайных ситуациях мирного времени.

Особое значение в системе управления гражданской обороны имела заблаговременная разработка оперативных планов гражданской обороны, основанных на про­гнозе возможной обстановки и учете всех возможностей для решения воз­никающих задач. Оперативные планы гражданской обороны являлись основой управления гражданской обороной. Оперативным управлением Штаба Гражданской обороны СССР были разработаны рекомендации по вопросам планирования мероприятий гражданской обороны в отраслевых и территориальных звеньях народного хозяйства. Особое внимание в них уделялось анализу возможной обстановки, оценке сил и средств гражданской обороны, вопросам организации и ведения гражданской обороны при переводе её с мирного на военное положение, вопросам обеспечения выполнения мероприятий гражданской обороны и управления. В 1980 году впервые в истории гражданской обороны План Гражданской обороны СССР был утвержден Советом обороны Союза ССР.

В эти годы впервые стали проводиться учения по гражданской оборо­не в границах военных округов с привлечением военных, территориальных и отраслевых органов управления, войск и невоенизированных формирований гражданской оборо­ны. На них под руководством начальника Гражданской оборо­ны СССР или командующих войсками военных округов отрабатывался комплекс вопросов по управлению выполнением мероприятий гражданской обороны при переводе её с мирного на военное положение.

Важнейшим аспектом развития гражданской обороны в рассмотренный период стала разработка основных критериев оценки состояния гражданской обороны, к которым были отнесены:

– наличие защитных сооружений и ход их строительства;

– наличие сил гражданской обороны и их способность выполнять поставленные задачи;

– организация и качество обучения населения по гражданской обороне;

– состояние готовности систем управления, связи и оповещения;

– состояние планирования мероприятий гражданской обороны.

В то же время, уже в этот период жизнь начала поворачивать гражданскую оборону от чисто оборонных мероприятий к решению задач мирного времени. Массовые лесные пожары, стихийные бедствия, крупные аварии на промышленных объектах и транспорте вызывали необходимость при­нятия решений на государственном уровне, которыми уточнялись задачи обороны на мирное время. Начало работ в этом направлении датируется 1974 годом, когда правительство принимает постановление «Об использовании в мирное время невоенизированных формирований гражданской обороны» и получает развитие в постановлении 1978 г. — «О мерах по улучшению защиты населенных пунктов, предприятий и других объектов и земель от селевых потоков, снежных лавин, оползней и обвалов».

Даже простое перечисление сделанного на этом этапе (1972-1986 гг.) в области гражданской обороны служит убедительным свидетельством той большой работы, которая была проведена по созданию стройной системы гражданской обороны в стране, её дальнейшему развитию и совершенствованию.

Основные результаты этой работы, имеющие принципиальное значение, касаются разработки и последовательного формирования стройной системы взглядов на комплексную защиту всего населения страны от оружия массового поражения, создание концепции по повышению устойчивости функционирования народного хозяйства страны, его отраслевых и территориальных звеньев в военное время; повышение готовности гражданской обороны к решению поставленных задач; совершенствование структуры планов гражданской обороны, ее сил, программ их подготовки и обучения населения страны по гражданской обороне.

Одновременно с этим в первой половине 80-х годов, как и по всей стране, в гражданской обороне стали накапливаться негативные процессы. Ориентация на решение задач только военного времени привела к тому, что у многих людей сложи­лось легковесное отношение и, в какой-то мере, недоверие кмероприятиям гражданской обороны.

Впервые с особой остротой они проявились при ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Опыт этой аварии показал, что готовность системы гражданской обороны не может обеспечить выполнение внезапно возникающих задач мирного времени.

Структура гражданской обороны, состав сил и средств, система обучения и подготовки, ориентированные на выполнение только военных задач, уже не отвечали со­временным требованиям.

Перестройка гражданской обороны

(1986–1992 гг.)

Если содержание и направление развития гражданской обороны на предыдущих этапах определяли в основном военно-стратегические факторы, то на содержание этого этапа решающее влияние оказали внутренние обстоятельства. И в первую очередь, такие события, как авария на Чернобыльской АЭС (1986 г.) и Спитакское землетрясение в Армении (1988 г.).

Именно эти трагические катастрофы, принесшие огромные человеческие жертвы и ущерб, исчисляемый миллиардами долларов, заставили по-новому взглянуть на предназначение гражданской обороны в современных условиях.

Стало очевидным, что гражданская оборона не может ограничить свою деятельность рамками военного времени. Ее потенциал, ее силы и средства должны с большей эффективностью использоваться в мирных условиях, особенно при ликвидации последствий стихийных бедствий.

Следует отметить, что у руководства Гражданской обороны СССР с начала 80-х годов серьез­ное беспокойство стала вызывать безопасность АЭС. Особенно это усилилось после аварии в 1979 году на атомной электростанции «Три Майл Айленд» (штат Пенсильвания, США).

Был предпринят ряд практических мер. Они осуществлялись по двум направлениям.

Первое. Разрабатывался комплекс мероприятий на случай аварии на АЭС по защите персонала и населения, проживающего в районах их расположения. В этих целях был разработан и внедрен на всех АЭС «Типовой план защиты персонала АЭС и населения в 30-километровой зоне». План включал порядок оповещения, разведки, укрытия и эвакуации населения, проведения йодной профилактики, оказания медицинской помощи и др.

Регулярно по линии гражданской обороны шли учения и контрольные проверки на АЭС.

Шла активная работа по второму направлению. Предпринимались активные попытки через Правительство СССР ограничить темпы строительства крупных АЭС в густонаселенных районах.

Можно сказать, что гражданская оборона готовилась к возможным аварийным ситуациям на АЭС, но тем не менее чернобыльская беда застала её врасплох.

На Чернобыльской АЭС события начального периода сложились пагубно для интересов защиты населения. Руководство АЭС не сразу оценило масштабы и возможные последствия аварии. Не были введены планы гражданской обороны на случай аварии, не была задействована система оповещения. С задержкой проведена йодная профилактика и эвакуация населения.

Впоследствии войсками гражданской обороны была проделана огромная работа по ликвидации последствий аварии. Было продезактивировано 32 млн. м2 помещений, 21 млн. м2 территорий, снято зараженного грунта 4,6 млн. м3. За четыре года работ Чернобыль прошли 340 тыс. военнослужащих войск гражданской обороны.

Не умаляя всего того положительного, что сделали органы управления и силы гражданской обороны в ходе ликвидации последствий аварии, трагедия в Чернобыле достаточно четко высветила те недостатки, которые накопились в организации и ведении гражданской обороны за предыдущие годы ее развития.

Серьёзные недостатки вскрылись в качестве подготовки руководящего состава гражданской обороны, ее органов управления, командно-начальствующего и личного состава невоенизированных формирований, обучения населения.

Опыт ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС потребо­вал принятия ряда безотлагательных мер по дальнейшему совершенствова­нию системы гражданской обороны страны, развития ее в плане непосредственного решения задач по защите и спасению населения в чрезвычайных ситуациях, вызванных стихийными бедствиями, крупными авариями и ката­строфами.

Такие меры были определены в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30.07.1987 г. «О мерах по коренной перестройке системы гражданской обороны».

Однако было бы неверным связывать коренную перестройку системы гражданской обороны только с чернобыльскими событиями. Они явились только толчком, ускорившим процесс реорганизации.

Необходимость изменения подходов к организации и ведению гражданской обороны была обусловлена целым рядом объективных обстоятельств, в том числе ростом количества и масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Смысл коренной перестройки гражданской обороны состоял в следующем.

Ключевым основным моментом являлось возложение на Гражданскую оборону СССР задач по защите населения в мирное время от последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и проведению спасательных и других неотложных работ в ходе их ликвидации.

Поворот гражданской обороны к решению задач мирного времени означал новый качественный этап ее существования. Расширение функций потребовало переосмысления и наполнения новым содержанием мероприятий гражданской обороны, соответствующих подходов к их осуществлению, поиск оптимальных форм и методов работы.

Происходит изменение шкалы ценностей, причем все явственней обна­руживается приоритет гуманистических и социальных целей.

Социальный аспект в деятельности гражданской обороны потребовал глубокого осмысливания. Если раньше говорили о ней только как об одном из важнейших стратегических факторов обороноспособности страны, то в начале перестройки стали говорить и о социальной направленности ее задач, их гуманном характере.

Следует также иметь в виду, что, осуществляя комплекс мероприятий по защите населения от чрезвычайных ситуаций мирного времени и участвуя в их ликвидации, гражданская оборона одновременно практически готовит себя к действиям в условиях войны.

Кроме этих моментов, новая задача потребовала осуществления и ряда конкретных мероприятий. Прежде всего, тех, которые должны быть ориентированы на повышение ее готовности в условиях мирного времени.

В этих целях постановление потребовало осуществить перестройку работы всех органов гражданской обороны, повысить ответственность руководящего состава советов министров союзных и автономных республик, исполнительных комитетов Советов народных депутатов всех уровней, руко­водителей министерств, государственных комитетов, ведомств, предприятий, учреждений и организаций за выполнение обязанностей и заданий по гражданской обороне, в корне изменить подход к проблемам гражданской обороны.

В плане повышения эффективности и оперативности управления в чрезвычайных ситуациях было принято решение о создании на областном и республиканском уровнях коллегиальных органов управления – постоянных чрезвычайных комиссий (ПЧК). В соответствии с постановлением, а также рекомендациями Штаба Гражданской обороны СССР такие комиссии в начале 1988 года были созданы практически во всех республиках, краях, областях и в отдельных городах и районах, где была в этом необходимость.

Основная цель создания таких комиссий – руководство и координация действий и усилий всех организаций, органов управления и сил по преодолению чрезвычайных ситуаций как на этапе подготовки и планирования, так и непосредственно при возникновении чрезвычайной ситуации.

В соответствии с постановлением, в стране были созданы мобильные отряды специальной защиты на областном уровне, а также мобильные соединения и части гражданской обороны постоянной готовности для экстренных действий в чрезвычайных ситуациях.

Были приняты конкретные меры по повышению эффективности и опе­ративности работы штабов гражданской обороны. Так, одним из важнейших было решение отрабатывать в штабах гражданской обороны два оперативных плана гражданской обороны: план гражданской обороны на военное время и отдельно план гражданской обороны мирного времени на случай возможных чрезвычайных ситуаций, связанных с возникновением стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф. Штабы гражданской обороны областей (краев, АССР), на территории которых размещены атомные, химические и другие потенциально опасные объекты, должны иметь такую организацион­но-штатную структуру, которая обеспечивала бы эффективное выполнение задач и исключала бы необходимость ее перестройки при возникновении чрезвычайной ситуации.

В комплексе мероприятий по обеспечению радиационной безопасности персонала АЭС и населения, проживающего в 30-километровой зоне, важное место заняли вопросы создания локальных систем оповещения, основное предназначение которых – оперативное предупреждение персонала АЭС и населения о радиационной опасности.

Постановление требовало в корне изменить систему и направленность подготовленности руководящего состава, органов управления и сил по гра­жданской обороне и обучения населения способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях. Значительное место в системе подготовки и обучения заняли вопросы действия органов управления, сил и населения в экстремальных условиях, вызванных стихийными бедствиями, крупными авариями и катастрофами. Особое внимание было уделено подготовке по этим вопросам руководителей и должностных лиц всех рангов и уровней.

В целом многое удалось сделать во исполнение указанного постановления. Однако создать целостную эффективную общегосударственную систему по предупреждению аварий, катастроф и стихийных бедствий и ликвидации их последствий не удалось. В полной мере это стало ясно после Спитакского землетрясения в Армении (1988 г.).

Была проделана огромная работа по ликвидации последствий этого землетрясения: извлечено из-под завалов более 35,5 тыс. человек, вывезено более 300 тыс. м3 обломков строительных конструкций, разгружено 4 тыс. вагонов, обрушено, разобрано и вывезено 396 зданий.

Вместе с тем, выявились и серьезные недостатки и проблемы. Масштабы трагедии, условия, когда в короткие сроки необходимо было задействовать огромные государственные ресурсы, привести в действие силы и средства почти всех министерств и ведомств страны, принимать политические и государственные решения, выходили далеко за рамки одного конкретного ведомства, хотя бы и такого мощного, как Министерство обороны СССР, требовали решения таких вопросов на государственном уровне.

Землетрясение ещё раз показало, что система защиты населения от землетрясений, кроме спасательных работ, включает целый комплекс других важнейших мероприятий: районирование, сейсмостойкое строительство, организация долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного прогнозирования, подготовка населения и сил и т.д.

Поэтому после Спитака стало ясно, что для заблаговременной подготовки к таким возможным крупномасштабным ситуациям требуется создание специальной государственной системы.

Учитывая это, в Постановлении Правительства СССР «О ходе работ по ликвидации землетрясения в Армении» уже в конце 1988 года одним из направлений по совершенствованию системы защиты населения и организации управления действиями всех привлекаемых сил для ликвидации чрезвычайных ситуаций было определено следующее: Совету Министров СССР подготовить и внести на рассмотрение в Политбюро ЦК КПСС предложения о формировании единой государственной системы, обеспечивающей заблаговременную подготовку к действиям в экстремальных условиях по преодолению ситуаций чрезвычайного характера, вызванных стихийными бедствиями, крупными авариями или катастрофами, четкую координацию и взаимодействие при этом соответствующих служб, проведение эффективной технической политики по созданию аварийно-восстановительных и поис­ково-спасательных сил и средств. Одновременно был поставлен вопрос об определении роли и функций Гражданской обороны СССР в этой системе. Такая постановка вопроса ни в коей мере не подразумевала подмену или замену системы гражданской обороны страны новой системой. Наоборот, предусматривалось более широкое использование возможностей системы Гражданской обороны СССР в ходе преодоления чрезвычайных ситуаций мирного времени с учетом возложенных на нее июльским (1987 г.) постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР дополнительных задач по защите населения и проведению спасательных и других неотложных работ в ходе ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф.

На гражданскую оборону было возложено выполнение следующих функций:

– подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях, осуществление мероприятий, направленных на его защиту от последствий стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф;

– методическое руководство соответствующей подготовкой сил и средств, входящих в Государственную систему по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях;

– планирование использования сил и средств, входящих в Государственную систему по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях, организация и управление проведением аварийно-спасательных и других неотложных работ, организация жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях;

– проведение единой политики в области создания технических средств для оснащения аварийно-спасательных подразделений;

– организация перемещения в заданные районы воинских частей, привлекаемых к спасательным работам.

Следует отметить, что в 1986–90 годах одна катастрофа за другой прокатились по стране. Опыт ликвидации последствий этих аварий, катастроф и стихийных бедствий показал, что непременным условием успешного решения проблем ликвидации чрезвычайных ситуаций является опережающее создание систе­мы управления в районе бедствия, крупной аварии или катастрофы, т.е. еще до прибытия основных сил, чтобы обеспечить разведку, прием прибывающих частей, невоенизированных формирований гражданской обороны, спасательных и аварийно-восстановительных формирований, принятие обоснованных решений, своевременная постановка им задач и организованное начало спасательных работ, а в последующем – твердое единое руководство ими.

Признано было также целесообразным более широкое привлечение к ликвидации чрезвычайных ситуаций, помимо сил гражданской обороны, ведомственных спасательных и аварийно-восстановительных организаций. Обобщение этого опыта оказало определенное влияние на формирование новой концепции защиты населения.

В основу новой концепции защиты населения по представлениям того периода должны были войти следующие направления и мероприятия:

– разработка предупредительных мер, обеспечивающая заблаговременную подготовку отдельных районов, населенных пунктов, объектов к созданию безопасных условий жизни населения и снижению возможных последствий для него чрезвычайных ситуаций;

– комплексное использование различных способов и методов защиты;

– строительство и реконструкция республиканских систем централизованного и локального оповещения и информирования населения при чрезвычайных ситуациях;

– создание системы эвакуации населения в чрезвычайных ситуациях мирного времени;

– переход от политики строительства специальных защитных сооружений к эффективному использованию для целей защиты подземного пространства и других сооружений народнохозяйственного назначения;

– переход на разработку и выпуск унифицированных средств защиты для военного и мирного времени, создание производственных, в том числе мобилизационных мощностей для их производства;

– приближение средств защиты к населению.

Более конкретно новые подходы к защите населения выражались в следующих положениях.

Защита населения должна была осуществляться путем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, эвакуации населения, проведения мероприятий инженерной, противопожарной, радиационной, химической, медицинской и бактериологической защиты, подготовки долж­ностных лиц и обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях.

Предлагалось изменить порядок оповещения. Сирены должны были означать сигнал «Внимание». По этому сигналу жители соответствующих районов включают телевизоры и радиоприемники и получают по ним речевую информацию по чрезвычайной ситуации, в том числе конкретные сведения о своих действиях.

Менялся характер эвакуации в мирное время, в отличие от военного времени. Она стала иметь большое разнообразие форм и методов, в за­висимости от характера и масштабов конкретной ситуации. Она может проводиться заблаговременно при угрозе аварий, катастроф и стихийных бедствий, экстренно в ходе чрезвычайных ситуаций и после них. Эвакуация, как показывает опыт, может, в частности, иметь характер массового отсе­ления на время опасности, краткосрочного вывода, переселения из района бедствия на новое постоянное место жительства.

Накопленный фонд защитных сооружений должен использоваться в повседневной обстановке в народнохозяйственных целях (под пункты управления, склады, производственные помещения, учреждения соцкультбыта, классы и т.д.)

Предлагалось изменить принцип создания защитных сооружений. Вместо строительства защитных сооружений, приспосабливаемых под народнохозяйственные цели, необходимо возводить сооружения подземного пространства городов, приспосабливаемых под защитные сооружения. Предлагалось возобновить практику строительства в городах жилых домов с подвальными помещениями, которые могут приспосабливаться под защитные сооружения, а также выполнять роль индивидуальных подсобных помещений.

Радиационная и химическая защита населения должна была осуществляться путем обеспечения соответствующих категорий населения средствами индивидуальной защиты, своевременным их использова­нием и внедрением режимов радиационной защиты. В отличие от военного времени, для которого эти средства содержатся на складах мобрезерва советских органов, в мирное время их необходимо максимально приблизить к населению.

На радиационно и химически опасных объектах и объектах, находя­щихся в зонах возможного заражения, средства защиты должны находиться непосредственно на рабочих местах персонала.

В жилых районах, попадающих в зоны возможного заражения, средства защиты должны храниться в квартирах населения. С этой целью следует указанные средства или продавать населению, или обеспечить его ими за счет близлежащих потенциально опасных объектов, либо бюджета местных органов.

Медицинская и противобактериологическая защита населения должна осуществляться путем заблаговременного накопления медицинских средств индивидуальной защиты, создания соответствующих запасов медикаментов, бакпрепаратов и использования их с целью ослабления или предупреждения воздействия на людей поражающих факторов.

Предлагалось разрешить выдачу медицинских средств индивидуальной защиты (аптечки индивидуальные АИ-2, пакеты перевязочные медицин­ские, индивидуальные противохимические пакеты) населению при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций мирного времени, а также разбро­нировать индивидуальные противохимические пакеты (перевести на текущее снабжение) и организовать их хранение на складах объектов народного хозяйства, решая задачу приближения средств защиты к населению.

Для сокращения сроков выдачи препаратов стабильного йода разрешить продажу их населению, проживающему в 30-километровой зоне вокруг АЭС, организовав обучение населения правилам хранения, освежения и приема данных медикаментов.

Большая работа в этот период была проделана по созданию мобильных специальных сил гражданской обороны. Было развернуто несколько мобильных бригад гражданской обороныв наиболее опасных рай­онах.

Особое значение в деле становления спасательных формирований СССР имело Постановление Совета Министров СССР от 30 ноября 1990 г. «Вопросы ассоциации спасательных формирований СССР». Постановле­нием предусматривалось включение подразделений аварийно-спасательных формирований СССР в состав системы сил, привлекаемых к ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф.

Принятые меры по созданию и подготовке сил позволили значительно повысить реальную готовность гражданской обороны к действиям в чрезвычайных ситуациях мирного времени.

Вместе с тем, происшедший в 1991 году распад СССР на несколько лет затормозил развитие гражданской обороны в России, более того, разразившийся в стране многолетний кризис ухудшил её состояние.

14 ноября 1991 года состоялось решение Государственного Совета СССР о передаче военных органов управления и войск гражданской обороны в ведение суверенных республик.

На этом кончилась история Гражданской обороны СССР, ее правопреемницей стала Гражданская оборона Российской Федерации.

В заключение о Гражданской обороне СССР можно сказать следующее.

Бесспорно, она была одной из лучших подобных систем в мире. Это признавали и бывшие вероятные противники. Не случайно при переговорах о сокращении стратегических сил возможности гражданской обороны также клались на чашу весов аргументов.

Благодаря активной работе была создана достаточно мощная, со своей строгой организационной структурой, государственная, всенародная система. Комплекс оборонных мероприятий планомерно внедрялся в каждом городе, районе, на предприятии, в учреждении, в колхозе и совхозе. Причем ставка делалась на живое участие в мероприятиях гражданской обороны большинства населения страны. Всенародный характер гражданской оборо­ны – ее главное достоинство и отличие от аналогичных систем зарубежных государств.

За годы существования гражданской обороны СССР удалось подгото­вить и укрепить солидную материально-техническую базу. Она стала фунда­ментом для создания централизованной системы оповещения, фонда убежищ и укрытий, средств индивидуальной защиты, запасов технических средств и приборов для оснащения невоенизированных формирований, соединений и частей гражданской обороны.

Вместе с тем, надо учитывать, что система гражданской обороны любой страны базируется на конкретных социальных и экономических условиях. Поэтому, существуя в рамках жесткого централизованного государства, Гражданская оборона СССР носила и отрицательные черты административно-командной системы.

Сужала возможности развития гражданской обороны ее ориентация долгое время в основном только на задачи военного времени.

Устранять имеющиеся недостатки, совершенствовать и развивать гражданскую оборону предстояло уже на новом этапе.

3. Гражданская оборона Российской Федерации (1992–2009 гг.)

Сохранение потенциала гражданской обороны (1992–1995гг.)

Распад СССР, ликвидация системы Гражданской обороны СССР совпали по времени с созданием в России государственной системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Как отмечалось выше, ещё уроки Чернобыльской катастрофы 1986 года на Украине подвели к пониманию необходимости решения вопросов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на государственном уровне, создания государственной системы противодействия им. Трагедия спитакского землетрясения 1988 года в Армении заставила форсировать принятие решения о такой системе.

В связи с этим 27 декабря 1990 года «в целях радикального улучшения работы по защите населения и народнохозяйственных объектов при чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, придания этой работе общенациональной значимости, возведения её на уровень государственной политики» Совет Министров РСФСР принял постановление «Об образовании Российского корпуса спасателей» на правах Государственного комитета РСФСР, который вскоре (30 июля 1991 г.) был преобразован в Государственный комитет РСФСР по чрезвычайным ситуациям (ГКЧС РСФСР).

А через три месяца в соответствии с Указом Президента РСФСР от 19 ноября 1991 года на базе ГКЧС РСФСР и Штаба гражданской обороны РСФСР был создан Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий при Президенте РСФСР (ГКЧС РСФСР). Этим самым было положено начало созданию в России современной единой системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Вслед за этим Указом Президента РСФСР от 18 декабря 1991 года были установлены задачи ГКЧС РСФСР, определен порядок приема от Минобороны СССР войск гражданской обороны, дислоцирующихся на территории РСФСР. Важным решением, содержащимся в Указе, было создание Штаба войск гражданской обороны в составе ГКЧС РСФСР и 9 региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (Центральный – г.Москва, Северо-Западный – г.Санкт-Петербург, Северо-Кавказский – г.Ростов-на-Дону, Приволжский – г.Самара, Уральский – г.Екатеринбург, Западно-Сибирский – г.Новосибирск, Забайкальский – г.Чита, Восточно-Сибирский – г.Красноярск и Дальневосточный – г.Хабаровск).

Работа по приему от Минобороны СССР органов управления, соединений, воинских частей и подразделений, учреждений и учебных заведений Гражданской обороны СССР в их существующей организационно-штатной структуре и комплектности была осуществлена в течение зимы–весны 1992 года.

Военные городки, здания и сооружения, техника и вооружение, учебно-материальная база и другое имущество передавались и принимались в полном объеме и безвозмездно.

Следует заметить, что принятые из Минобороны СССР соединения, воинские части и подразделения войск гражданской обороны были недостаточно укомплектованы военнослужащими срочной службы. Их техника и вооружение морально и физически устарели. Отсутствовали средства малой механизации. Износ основных фондов достигал 70–80%. В результате войска гражданской обороны были способны решать лишь ограниченные задачи.

В связи с этим одной из важнейших задач, которую пришлось сразу решать ГКЧС РСФСР в условиях охватившего страну экономического кризиса, стало, прежде всего, сохранение имеющегося потенциала войск гражданской обороны, да и гражданской обороны страны в целом, проведение её реорганизации в свете начавшихся в стране реформ. Следует отметить, что ещё до возложения на ГКЧС РСФСР задач по гражданской обороне были приняты меры по сохранению имеющейся материальной базы гражданской обороны. Распоряжением Президента РСФСР от 17 октября 1991 года была запрещена передача объектов мобилизационного назначения и гражданской обороны, запасных пунктов управления в частную собственность и аренду. В дальнейшем постановлением Правительства страны от 23 апреля 1994 года № 359 было утверждено специальное «Положение о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями».

В короткие сроки ГКЧС РСФСР удалось сформировать самостоятельную систему материально-технического и тылового обеспечения войск гражданской обороны, для обустройства воинских частей и учреждений гражданской обороны создать систему капитального строительства, что позволило принять меры по улучшению обеспечения соединений и воинских частей вооружением и техническими средствами, их обустройству.

18 апреля 1992 года Правительством РСФСР было принято решение о создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, которая в 1995 году после принятия Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» была преобразована в «единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Войска гражданской обороны были включены в состав сил этой системы с возложением на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время.

Были приняты меры по совершенствованию научной базы и созданию собственной системы ГКЧС РСФСР по подготовке специалистов с высшим образованием в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Постановлением Правительства РСФСР от 9 декабря 1992 года Всесоюзный научно-исследовательский институт гражданской обороны (ВНИИ ГО) был преобразован во Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций (ВНИИ ГОЧС), при этом институт был определен головной организацией в стране по научному сопровождению работ в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. Высшие центральные курсы гражданской обороны СССР и Курсы гражданской обороны РСФСР были объединены и преобразованы в Академию гражданской защиты (АГЗ).

В следующем 1993 году был сделан важнейший шаг к оживлению деятельности гражданской обороны, восстановлению её боеготовности.

В этих целях Советом Министров – Правительством Российской Федерации 1 марта 1993 г. были приняты важные постановления по вопросам, имеющим непосредственное отношение к гражданской обороне: «Об укомплектовании войск гражданской обороны Российской Федерации», «О порядке использования действующих радиовещательных и телевизионных станций для оповещения и информирования населения Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени» и «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов».

8 мая 1993 года Президентом Российской Федерации был подписан Указ «О гражданской обороне», в котором общее руководство гражданской обороной в Российской Федерации было возложено на Председателя Совета Министров – Правительства Российской Федерации, который по должности стал начальником Гражданской обороны страны. Его первым заместителем был определен Председатель ГКЧС России.

Руководство гражданской обороной в субъектах федерации, районах и городах, в федеральных органах исполнительной власти, учреждениях, организациях и на предприятиях, независимо от форм собственности, было возложено на соответствующих руководителей органов исполнительной власти, руководителей учреждений, организаций и предприятий, являющихся по должности соответствующими начальниками гражданской обороны, т.е. был восстановлен институт начальников гражданской обороны. На них же была возложена персональная ответственность за организацию и осуществление мероприятий гражданской обороны, создание и обеспечение сохранности накопленных средств защиты и имущества гражданской обороны на подведомственных территориях и объектах.

Указом была подтверждена правопреемственность нормативной базы СССР в этой области, определена необходимость иметь для работы по гражданской обороне специальные подразделения, дано право комплектования войск гражданской обороны военнослужащими на добровольной основе – по контракту, что позволило увеличить укомплектованность войск.

В этом же Указе курсы гражданской обороны на уровне республик, краев и областей были преобразованы в соответствующие учебно-методические центры, штабы гражданской обороны получили новое название – штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (штабы ГОЧС). Был определен порядок отработки планов гражданской обороны.

ГКЧС России был подготовлен и Президентом России 5 августа 1993 г. утвержден новый План гражданской обороны Российской Федерации.

Отметим, что переименованием штабов было подчеркнуто, что проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их предупреждения и ликвидации наравне с проблемами гражданской обороны становятся главными задачами этих штабов.

В развитие указанных актов был подготовлен и подписан ряд документов, определяющих порядок приведения в готовность гражданской обороны. Обновление указанных документов, принятых еще в бывшем СССР, было обусловлено обретением Российской Федерацией государственности, изменением ответственности за руководство гражданской обороной, необходимостью совершенствования и реорганизации гражданской обороны в свете проводимых в стране реформ.

Принятыми мерами удалось ликвидировать определенный застой в деятельности гражданской обороны страны. При этом функции по защите населения и территорий России между РСЧС и гражданской обороной были поделены.

Первая решает эти задачи в мирное время. Вторая – в военное время. В мирное время силы и средства гражданской обороны привлекаются к ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Следует отметить, что 1994 год начался с важного преобразования. Был издан Указ Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», которым ГКЧС России был преобразован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

Несколько позже, 15 апреля 1994 года Правительством Российской Федерации было принято важное для гражданской обороны постановление «О мерах по накоплению и использованию имущества гражданской обороны», которым были установлены нормы и порядок накопления имущества гражданской обороны в мобилизационном резерве Российской Федерации, передаваемом на хранение органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также порядок накопления этого имущества в запасе предприятий, организаций и учреждений (независимо от форм собственности); порядок и условия хранения имущества, использования его в мирное время для защиты населения в чрезвычайных ситуациях.

События 1994 и 1995 годов показали, что в результате проведенных мероприятий был восстановлен потенциал сил гражданской обороны, их обеспеченность позволяли успешно решать возложенные на них задачи. В 1994–1995 годах соединения и воинские части войск гражданской обороны ежегодно более 100 раз привлекались к работам, связанным с ликвидацией чрезвычайных ситуаций. В итоге была оказана помощь тысячам пострадавших, выполнены большие объемы демонтажных, снегоочистительных, путепрокладочных, землеройных, дезинфекционных, пиротехнических и других работ.

Так, например, в результате аварийно-спасательных работ, проведенных в Нефтегорске (Сахалин), разрушенном землетрясением, в которых активное участие принимали войска гражданской обороны, было извлечено из-под завалов 2247 человек, в т.ч. 308 детей, из них живых 406 человек (40 детей).

Наиболее показательным было участие войск гражданской обороны в 1995–1996 годах в гуманитарных операциях в Чеченской Республике. Сводные отряды, сформированные на базе соединений и воинских частей гражданской обороны, в условиях ведения боевых действий вели аварийно-спасательные работы, работы по оказанию гуманитарной помощи, эвакуации вынужденных переселенцев, восстановлению систем жизнеобеспечения, первоочередному жизнеобеспечению населения хлебом, водой, медикаментами, электроэнергией, газом, обрушению поврежденных зданий и конструкций, не подлежащих восстановлению, разборке и вывозу завалов, обнаружению и уничтожению взрывоопасных предметов.

Это в свою очередь подтверждает востребованность войск гражданской обороны как в мирное, так и военное время, ибо никто другой подобные работы, тем более в условиях ведения боевых действий, выполнять не может.

Изложенное свидетельствует о том, что за 1991–1995 гг. в целом удалось сохранить потенциал гражданской обороны страны, начать её реорганизацию.

Формирования нового облика гражданской обороны

(1996–2011 гг.)

1996 г. стал годом начала формирования нового облика гражданской обороны России. В этом отношении знаменателен Указ Президента Российской Федерации от 27 мая 1996 года «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации», установивший необходимость по согласованию с субъектами Российской Федерации реорганизовать штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в органы в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, специально уполномоченные решать задачи по гражданской обороне, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Этим же Указом были утверждены структура и состав этих уполномоченных органов, Положение о войсках гражданской обороны, состав войск. Указ определил статус военнослужащих, проходящих службу в системе МЧС России, установил контрольные цифры доукомплектования и последующего увеличения численности войск.

Наиболее энергичная практическая работа по реорганизации штабов в министерства, комитеты, главные управления, управления, отделы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления развернулась в конце года, когда во исполнение упомянутого Указа Президента Российской Федерации вышло постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 «О реорганизации штабов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям».

Необходимо отметить, что указанная реорганизация штабов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям имела в виду не смену вывески, а изменение их статуса. Новые органы, уполномоченные решать задачи по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих при военных действиях и вследствие их, из органов обеспечения деятельности соответствующих администраций превращались в органы, руководящие решением возложенных на них проблем.

Положение о войсках гражданской обороны, утвержденное этим указом Президента Российской Федерации, четко определило их задачи в мирное и военное время. Было установлено, что в мирное время войска, кроме осуществления мероприятий по обеспечению своей готовности к выполнению задач, определенных Планом гражданской обороны Российской Федерации и Планом мобилизационного развертывания войск гражданской обороны, должны принимать участие в предупреждении чрезвычайных ситуаций, обучении населения способам защиты при чрезвычайных ситуациях, а также в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, могут привлекаться к проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ по оперативной локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Российской Федерации и на территориях иностранных государств, с которыми у Российской Федерации имеются соответствующие договоры.

В 1996 году были проведены работы по совершенствованию системы управления федеральной системой оповещения, был установлен и введен в эксплуатацию комплекс технических средств автоматизированного рабочего места оперативного дежурного МЧС России, обеспечивающий автоматизированную передачу сигналов оповещения.

Территориальные системы централизованного оповещения субъектов Российской Федерации поддерживались в режиме постоянного дежурства и обеспечивали выход на средства вещания (радиовещание, проводное вещание и телевещание) для информирования населения при чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени.

Продолжалась активная подготовка органов управления, сил, должностных лиц и населения по вопросам гражданской обороны с учетом происходящих в ней изменений.

Подготовка велась путем проведения оперативной, мобилизационной, профессиональной подготовки и обучения населения.

Основу оперативной подготовки составили учения и тренировки, проводимые на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

Под руководством Председателя Правительства Российской Федерации в июне месяце 1996 г. была проведена командно-штабная тренировка по оперативному решению задач предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. На тренировку были привлечены руководители федеральных органов исполнительной власти, члены Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, подразделения федеральных органов исполнительной власти.

Как и в прошлые годы в 1996 г. большой вклад в ликвидацию возникших чрезвычайных ситуаций внесли войска гражданской обороны.

Наибольших усилий в проведении аварийно-спасательных работ потребовали многочисленные лесные пожары, работы по спасению людей при трагических взрывах в г. Светогорске Ленинградской области (май, погибло 19 человек и пострадало 33), в г. Каспийске в Дагестане (ноябрь, из завалов извлечено 106 человек, в том числе живыми 38), а также при тайфунах и наводнениях в Приморском крае (июль–август).

Во всех случаях были отмечены возрастающие готовность и мастерство соединений и воинских частей гражданской обороны, которые получили значи­тельное пополнение современным спасательным оборудованием.

В первой половине 1997 года была в основном завершена широкомасштабная работа по реорганизации территориальных органов управления. В итоге такими органами, специально уполномоченными для решения задач защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время, стали: в республиках – соответствующие министерства и комитеты, в краях и областях – главные управления ГОЧС, в автономных округах – управления.

1997 год был отмечен крупным научным форумом: 26–27 мая в Москве состоялась Вторая Всероссийская научно-практическая конференция на тему «Защита населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций в мирное и военное время как составная часть национальной безопасности России». В конференции приняли участие предста­вители Государственной Думы и федеральных органов исполнительной власти, широкий круг на­учной общественности, специалисты РСЧС и гражданской обороны. Вопросы, обсуждавшиеся на конференции, нашли своё отражение в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации», утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г.

В течение 1997 г. Центром стратегических исследований гражданской защиты МЧС России с участием ряда ведущих научных организаций страны была выполнена очень важная комплексная НИР «Лавина-97», в результате которой были определены основные направления развития гражданской обороны на ближайшие годы. Было подчеркнуто, что гражданская оборона приобретает все большую значимость для государства, становясь все более явственным военно-стратегическим фактором обороны страны.

В ходе выполнения НИР «Лавина-97» была обоснована новая группировка сил гражданской обороны, включающая:

– силы и средства гражданской обороны объектов;

– группировки сил гражданской обороны городов (районов);

– группировки сил гражданской обороны субъектов Российской Федерации;

– группировку сил гражданской обороны федерального уровня, которая делится по подчиненности на силы регионального уровня и силы федерального резерва.

Было показано, что в новых условиях хозяйствования возможности предприятий и организаций по созданию, а особенно по обеспечению готовности невоенизированных формирований гражданской обороны значительно сократились, что необходимо учитывать при создании группировок сил гражданской обороны.

Результаты работы привели к выводу о целесообразности при создании группировки сил гражданской обороны перейти от ранее использовавшегося принципа войскового прикрытия важнейших объектов и городов к принципу прикрытия территорий (регионов).

В 1997 г. продолжались работы по совершенствованию сил гражданской обороны. На основе кадрированных воинских частей войск гражданской обороны формировались отдельные спасательные бригады, которые обладали значительно большими возможностями по ликвидации возникающих чрезвычайных ситуаций.

В начале 1998 года вступил в действие Федеральный закон «О гражданской обороне». Впервые в истории России проблемы гражданской обороны были регламентированы законодательным актом. Это дало возможность приступить к дальнейшей реорганизации гражданской обороны в целях повышения её готовности к защите населения и территорий от опасностей, возникающих при ведении современных войн, а также при чрезвычайных ситуациях различного характера в мирное время.

В развитие этого закона началась работа по ускоренной разработке и принятию нормативно-правовых документов и требующихся подзаконных актов Правительства Российской Федерации. Среди этих актов следует отметить: «Положение о порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне», «Положение о порядке отнесения организаций к категориям по гражданской обороне», «О федеральных службах», «О возмещении расходов на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне» и другие.

В течение 1998 г. продолжалась модернизация войск гражданской обороны и их структур. На базе войск гражданской обороны началось создание специализированной группировки сил мирного времени, состоящей из спасательных центров, рационально дислоцированных на всей территории страны. Было принято, что каждый центр должен включать специализированные подразделения войск гражданской обороны, а также региональные поисково-спасательные отряды. Первый такой спасательный центр был создан в Центральном регионе.

Реализация этого мероприятия кроме повышения оперативности и эффективности реагирования сил МЧС России при чрезвычайных ситуациях, предусматривала также иметь всегда полностью боеготовые формирования Министерства для решения задач военного времени.

Подразделения войск гражданской обороны в 1998 г. участвовали в ликвидации таких крупномасштабных чрезвычайных ситуаций как пожар на складе боеприпасов в Уральском военном округе, тушение лесных пожаров на Дальнем Востоке, проявив героизм, высокую профессиональную подготовку.

В 1999 г. продолжалось реформирование войск гражданской обороны, осуществляемое в соответствии с основными положениями военной реформы в Российской Федерации. Велось формирование спасательных центров, были разработаны и утверждены план строительства войск гражданской обороны и Программа вооружения войск гражданской обороны на период до 2005 г. Реформирование войск осуществлялось с учетом перехода от принципа их использования для прикрытия отдельных объектов к принципу прикрытия территорий. Это потребовало значительно увеличить мобильность соединений и воинских частей, уровень их технической оснащенности и профессиональной подготовки.

Проблемам дальнейшего развития гражданской обороны была посвящена проведенная в марте 1999 г. Всероссийская научно-практическая конференция «Современные войны и гражданская оборона», привлекшая внимание как органов государственной власти, так и ведущих ученых и специалистов в области гражданской обороны.

Подчеркнув значимость исохраняющуюся актуальность проблем гражданской обороны в современных условиях, конференция в своих реко­мендациях выделила следующие основные направ­ления совершенствования гражданской обороны на обозримую перспективу:

– дальнейшая интеграция системы гражданской обороны с единой государственной системой предупреждения иликвидации чрезвычайныхси­туаций (РСЧС), максимально возможное обеспе­чение их органической связи ивзаимодополнения;

– использование при подготовке и ведении гражданской обороны, наряду с территориально-производственнымпринципом её организации, принципа стратегической мобильности, пре­дусматривающего наличие высоко мобильных ихорошо технически оснащенных сил гражданской обороны, а также резервов материально-техни­ческих ресурсов для первоочередногообеспечения пострадавшего населения, готовность к активному наращиванию мероприятий гражданской обороны в угрожаемый период;

– дальнейшее реформирование войск граждан­ской обороны;

– осуществлениеновой политики в области гражданской обороны, предусматривающейразра­ботку новых подходов к защите населения в условиях современных войн и вооруженных кон­фликтов, а также более активное привлечение фи­нансовых и материальных ресурсов субъектов Российской Федерации для поддержания постоян­ной готовности систем оповещения иинформирования населения;

– совершенствование подготовки сил граждан­ской обороны и РСЧС, обеспечение их готовности к ликвидации последствий возможных террористических актов различной целевой направленности как в мирное,так и в военное время;

– дальнейшее развитие правовой и нормативно-методической базы гражданской обороны, регла­ментирующей порядок и методы подготовки и ведения гражданской обороны в новых социально-экономических и военно-политических условиях, правильный выбор приоритетов при проведении подготовительных мероприятий гражданской обороны.

31 июля 1999 г. на заседании Совета Безопасности Российской Федерации был рас­смотрен вопрос «О новых подходах в организации и ведении гражданской обороны в Российской Федерации».

В основу этих подходов, как было отмечено на заседании, должно быть положено:

– широкое использование сил и средств гражданской обороны не только в военное, но и в мирное время при ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, разрушительные действия которых соизмеримы в ряде случаев с применением современного оружия;

– разделение ответственности за организацию и ведение гражданской обороны, подготовку населения, систем защиты и ресурсов между федеральным центром и субъектами Российской Федерации;

– построение сил гражданской обороны с учётом изменившегося характера войн, обеспечение прикрытия ими, прежде всего, федеральных территорий, защиты населения и систем его жизнеобеспечения, а не только крупных городов и отдельных объектов экономики, как это планировалось ранее;

– сближение характера и объёмов задач гражданской обороны мирного и военного времени. В современных условиях, когда всё больше распространяется терроризм, постоянно возника­ют различного рода военные конфликты, ведутся необъявленные войны, в ходе которых разрушаются потенциально опасные объекты и пред­приятия жизнеобеспечения, следует разработать механизм усиления роли гражданской обороны в решении задач мирного времени.

Решение Совета Безопасности Российской Федерации и рекомендации Всероссийской научно-практической конференции, рассмотревших вопросы состояния и дальнейшего развития гражданской обороны, легли в основу деятельности органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям на всех уровнях.

Следует отметить, что в своей практической деятельности силы гражданской обороны в 1999 г. приняли участие в ликвидации десятков крупномасштабных чрезвычайных ситуаций, в том числе в ликвидации террористических актов – взрывов жилых домов в городах Буйнакске, Москве и Волгодонске, унесших жизни около 300 человек, а также в начавшейся в августе 1999 г. контртеррористической операции в Чеченской Республике.

В начале 2000 г. впервые Указом Президента Российской Федерации был утвержден План гражданской обороны Российской Федерации, разработанный с учетом требований Федерального закона «О гражданской обороне».

Были утверждены планы гражданской обороны субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и организаций Российской Федерации. По решению Правительства Российской Федерации были созданы пять федеральных служб гражданской обороны.

В этом году была завершена работа по отнесению территорий к группам по гражданской обороне с учетом их современной оборонной и экономической значимости.

Воинские части и подразделения войск гражданской обороны в течение года продолжали принимать активное участие в контртеррористической операции в Чеченской Республике, обеспечивая жизнедеятельность вынужденных переселенцев.

В 2001 г. продолжалось совершенствование органов и сил гражданской обороны, осуществляемое в рамках Плана строительства войск гражданской обороны на 2001-2005 гг., утвержденного Президентом Российской Федерации. Был создан Приволжско-Уральский региональный центр, шесть спасательных центров в Центральном, Приволжско-Уральском и Южном регионах.

В первом квартале 2001 г. Управлением военной инспекции аппарата Совета Безопасности Российской Федерации была проанализирована работа МЧС России по гражданской обороне в ходе проводившейся проверки вопросов координации деятельности и взаимодействия компонентов военной организации при решении задач обороны и безопасности государства на Дальневосточном стратегическом направлении.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации и в соответствии с планом, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации, в период с 16 июля по 5 октября в стране была осуществлена проверка федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам гражданской обороны.

Проверка проводилась комиссией в составе руководящих работников и специалистов аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, МЧС России и Минобороны России.

В ходе работы комиссии были проверены пятнадцать федеральных министерств и ведомств, а также органы исполнительной власти и органы местного самоуправления шестнадцати субъектов Российской Федерации. Проверки подобного масштаба не проводились в течение последних 15 лет.

Проверка позволила не только оценить состояние гражданской обороны и выявить её основные проблемы, но и придать новый импульс совершенствованию гражданской обороны на всех уровнях.

Комиссия зафиксировала, что в Российской Федерации, несмотря на трудности, сохранена достаточно эффективная система гражданской обороны и материально-техническая база для выполнения её мероприятий.

Силы гражданской обороны в течение 2001 г. принимали участие в ликвидации крупномасштабных чрезвычайных ситуаций, таких как восстановление г. Ленска, разрушенного наводнением, продолжали работы по жизнеобеспечению населения в Чеченской Республике.

В 2002 г. была проведена большая работа по совершенствованию гражданской обороны в свете результатов её Всероссийской проверки в 2001 г., а также с учетом складывающейся военно-политической ситуации в мире. Был принят целый ряд решений, в том числе на правительственном уровне, по усилению внимания к проблемам гражданской обороны.

При формировании федерального бюджета финансирование мероприятий гражданской обороны было увеличено почти в три раза. Все больше средств на эти мероприятия стало выделяться из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В октябре 2002 г. был принят Федеральный закон «О внесении дополнений в Федеральный закон «О гражданской обороне», который определил дополнительные полномочия органов государственной власти в сфере подготовки и ведения гражданской обороны и установил обязанности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создавать и поддерживать в готовности системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

В целях реализации этого закона, а также принятых в августе Основ государственной политики Российской Федерации по военному строительству МЧС России был подготовлен ряд проектов нормативных правовых актов.

Стало больше проводиться учений, тренировок и проверок по вопросам организации и ведения гражданской обороны. Так, в мае 2002 г. было проведено учение по приведению Северо-Западного регионального центра в высшие степени боевой готовности и выполнению мероприятий при переводе гражданской обороны Новгородской области с мирного на военное время.

В 2002 г. было проведено также уточнение планов гражданской обороны и планов применения войск гражданской обороны с учетом происходящего процесса их реформирования.

2002 г. оказался напряженным и насыщенным практической деятельностью сил гражданской обороны по ликвидации возникающих чрезвычайных ситуаций, особенно последствий катастрофических затоплений населенных пунктов на юге России. Продолжались работы подразделений войск гражданской обороны в Чеченской Республике.

Следует отметить, что в 2003 г. значительно активизировалась работа по дальнейшему совершенствованию гражданской обороны. Были приостановлены имевшее место ранее негативные тенденции в организации защиты населения, материальных и культурных ценностей на военное время.

Этому в немалой степени способствовало Всероссийское совещание по проблемам гражданской обороны с начальниками гражданской обороны - руководителями федеральных органов исполнительной власти и главами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, проведенное 5 сентября 2003 г. под руководством Председателя Правительства Российской Федерации.

На совещании было отмечено, что система гражданской обороны в Российской Федерации в целом обеспечивает выполнение стоящих перед ней задач. Она располагает значительными материально-техническими ресурсами. За последние годы создана необходимая нормативная правовая база. Подготовлен ряд важных документов в области гражданской обороны.

Рекомендации Всероссийского совещания по проблемам гражданской обороны стали программой действий, хорошим стимулом активизации деятельности по её совершенствованию. В первую очередь это касалось повышения роли и ответственности начальников гражданской обороны всех уровней.

Большое внимание в 2003 г. было уделено вопросам оповещения населения, совершенствование и развитие которого, несмотря на принятые ранее решения, шло очень медленно, особенно в части создания локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов. По состоянию на 2003 г. их было всего 16% от потребности. В связи с этим было подписано новое распоряжение Правительства Российской Федерации, согласно которому необходимо в 2004–2006 гг. провести реконструкцию федеральной и региональных автоматизированных систем централизованного оповещения населения, а также завершить до 2010 г. работы по созданию локальных систем оповещения населения.

В этом году активизировались работы в области инженерной защиты населения и территорий, в том числе по ремонту защитных и инженерно-технических сооружений, а также обучения населения. С принятием постановления Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2003 г. было завершено создание единой системы подготовки населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций.

В течение года силы гражданской обороны принимали активное участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и в целом с поставленными задачами успешно справились, что отмечалось руководством министерства на подведении итогов за 2003 г.

5 января 2004 г. Президентом Российской Федерации были утверждены «Основы единой государственной политики в области гражданской обороны на период до 2010 года». Документ подобного рода в области гражданской обороны был принят в нашей стране впервые. В нем заложены концептуальные основы подготовки государства к ведению гражданской обороны в новых политических и социально-экономических условиях, определены задачи и основные направления единой государственной политики в области гражданской обороны, пути реализации этой политики. Это программный документ на ближайшие годы в области совершенствования и развития гражданской обороны.

В июне 2004 г. под руководством Председателя Правительства Российской Федерации состоялось второе Всероссийское совещание с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проблемам гражданской обороны, на котором были приняты конкретные решения по дальнейшему совершенствованию гражданской обороны.

11 июля 2004 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», в соответствии с которым в целях повышения эффективности деятельности системы МЧС России была реорганизована структура Министерства, конкретизированы задачи, функции и полномочия МЧС России, в том числе в области гражданской обороны. Указом было установлено, что в систему МЧС России входят территориальные органы – региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации (главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации). Таким образом, бывшие штабы гражданской обороны, а затем органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации получили свое новое развитие.

Принципиальное значение для формирования нового облика гражданской обороны имеют Федеральные законы от 22 августа 2004 года № 122 и от 1 июня 2007 года № 103, которые внесли существенные изменения в Федеральный закон от 12.02. 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

Уточнено само понятие «гражданская оборона». Современная гражданская оборона является не только системой мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий от опасностей военного времени, но и при возникновении чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера. Как следствие, соответственно расширено содержание и смысловое наполнение основных задач гражданской обороны.

Уточнена структура плана гражданской обороны: теперь план включает не только мероприятия, выполняемые для защиты населения и территорий от возникающих для них опасностей в военное время, но и при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время. Новое наименование плана «План гражданской обороны и защиты населения».

Произошло более четкое распределение полномочий в области гражданской обороны между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Уточнен порядок финансирования мероприятий, выполняемых ими по подготовке и ведению гражданской обороны.

Определено, что государственную политику в области гражданской обороны осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации на решение задач в области гражданской обороны, т.е. МЧС России. За ним законодательно закреплены специальные, разрешительные и контрольные функции в области гражданской обороны.

Законодательно также определен статус территориального органа МЧС России.

В свете изменений и дополнений, внесенных в Федеральный закон «О гражданской обороне», принята и одобрена Правительством Российской Федерации новая форма взаимоотношений между МЧС России и субъектами Российской Федерации в области гражданской обороны. В связи с созданием главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, по соглашениям между МЧС России администрациями субъектов Российской Федерации, установлено, что Главное управление МЧС России принимает непосредственное участие в планировании, организации и проведении мероприятий гражданской обороны совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской федерации. При этом руководители органов исполнительной власти всех уровней и организаций, выполняя возложенные на них обязанности в области гражданской обороны, должны уделять внимание: обеспечению готовности системы гражданской обороны; подготовке соответствующих сил и средств; организации обучения населения правильным действиям по сигналам гражданской обороны; поддержанию в готовности, модернизации и дальнейшему наращиванию средств защиты; планомерному накоплению ресурсов, необходимых для выполнения мероприятий гражданской обороны; созданию условий для оперативного развертывания системы защитных мероприятий, сил и средств в случае военной угрозы; проведению комплекса подготовительных мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в мирное время.

В связи с сохранением рисков возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций, вооруженных конфликтов и террористических проявлений для эффективного противостояния всему спектру опасностей необходимо создание оптимальной по структуре и возможностям системы гражданской обороны, а также внедрение новых подходов к формированию сил гражданской обороны и перспективных методов и форм выполнения защитных мероприятий.

В соответствии с решением Совета Безопасности Российской Федерации от 28 июня 2005 г. осуществляется комплекс мероприятий по формированию (созданию) спасательных сил для решения задач гражданской обороны, защиты населения и территорий Российской Федерации, совершенствование определение порядка мобилизационного развертывания в интересах создания на военное время специальных и других формирований для выполнения задач гражданской обороны.

В октябре 2005 года на заседании военного совета войск гражданской обороны одобрены «Основные направления развития гражданской обороны на период до 2015 года». Согласно данному документу основными направлениями совершенствования гражданской обороны являются:

1. Формирование законодательного и нормативного правового поля обеспечения безопасности жизнедеятельности населения;

2. Создание высокоэффективной системы управления гражданской обороны;

3. Реализация новых подходов к формированию сил гражданской обороны;

4. Внедрение новых форм и методов выполнения мероприятий защиты;

5. Формирование культуры безопасности жизнедеятельности и совершенствование обучения населения в области гражданской обороны;

6. Повышение устойчивости функционирования объектов социальной инфраструктуры в кризисных ситуациях;

7. Научное обеспечение формирования нового облика гражданской обороны;

8. Развитие международного сотрудничества в области гражданской обороны.

Правительством Российской Федерации впервые за существование гражданской обороны нашего государства постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 804 утверждено Положение о гражданской обороне в Российской Федерации, которое определило основные принципы и подходы по реализации мероприятий при подготовке к ведению и ведению гражданской обороны.

В целях реализации этого постановления:

федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативно закреплены в соответствующих положениях порядки подготовки к ведению и ведения гражданской обороны, а также определены основные мероприятия по гражданской обороне;

26 ноября 2008 г. зарегистрирован в Минюсте России приказ МЧС России от 14.11.2008 № 687 «Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях» (регистрационный № 12740).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 473 внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 г. № 379, которые определили возможность использования, создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств не только в случае возникновения опасностей военного характера, но и при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В целях реализации полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны проводится работа по безвозмездной передаче имущества гражданской обороны в собственность субъектов Российской Федерации. Правительством Российской Федерации издано 57 распоряжений по безвозмездной передаче имущества в собственность субъектов российской Федерации.

Принято постановление Правительства Российской Федерации от 22.10.2008 № 770 «О внесение изменений в Положение об организации обучения населения в области гражданской обороны», определившее, что обучение в области гражданской обороны соответствующих групп населения в образовательных учреждениях, реализующих программы общего образования, и образовательных учреждениях, реализующих программы профессионального образования, осуществляется в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и основными образовательными программами и возложившее на федеральные органы исполнительной власти задачу по участию в разработке федеральных государственных образовательных стандартов, примерных основных образовательных программ учебного предмета «Основы безопасности жизнедеятельности» и учебной дисциплины «Безопасность жизнедеятельности».

При активном содействии МЧС России в 2007 году внесены изменения в приказ Министерства образования Российской Федерации от 9.03.2004 г. № 1312, которые предопределяют обязательное изучение ОБЖ в 10 и 11 классах по 1 часу в неделю.

Принятие вышеназванных нормативных правовых и иных актов позволило создать необходимые условия для реализации основных направлений единой государственной политики в области гражданской обороны, повысить эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по осуществлению ими полномочий в указанной области.

В целях повышения эффективности обучения слушателей и должностных лиц ГО и РСЧС в период с 2007 по 2009 годы в образовательных учреждениях МЧС России по вопросам ГО и защиты от ЧС созданы учебно-ситуационные центры и учебно-тренажёрные комплексы по ГО в Московском, Подольском, Костромском, Самарском, Барнаульском, Волгодонском, Хабаровском, Сыктывкарском учебных центрах ФПС, АГЗ МЧС России, АГПС МЧС России, Санкт-Петербургском, Ивановском, Уральском и Воронежском университетах ГПС МЧС России, которые могут быть задействованы для подготовки специалистов в субъектах Российской Федерации.

Для выработки практических навыков действий органов управления, формирований ГО и населения ежегодно на всех уровнях планируются и проводятся тренировки и учения по гражданской обороне. Этими формами обучения охвачено ежегодно около 4 млн. человек.

Осуществлены мероприятия по созданию эффективной системы управления гражданской обороны путем ее интеграции в систему управления в кризисных ситуациях.

Создан Национальный центр управления в кризисных ситуациях единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны.

Интеллектуальные и технологические ресурсы НЦУКС позволяют выйти на новый уровень управления при решении задач гражданской обороны и защиты населения.

Совершенствуется система оповещения гражданской обороны.

В целях обеспечения гарантированного оповещения населения в кризисных ситуациях, своевременного его информирования при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций и террористических акций, а также совершенствования подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка создана Общероссийская комплексная система информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН).

Создание в полном объеме и использование ОКСИОН позволит обеспечить гарантированное информирование более 60 млн. человек в кризисных ситуациях, улучшить качество подготовки в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также сократить сроки доведения необходимой информации о кризисных ситуациях в 1,6 раза и уменьшить затраты федерального бюджета на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий террористических акций ориентировочно в 3,4 раза.

Развитие сил гражданской обороны осуществляется на основе качественно новых подходов к оптимизации их состава и структуры, повышения готовности к решению возложенных задач, комплексного применения современной техники и новейших технологий, улучшения подготовки личного состава.

Президентом Российской Федерации утверждена «Концепция строительства и развития сил и средств МЧС России до 2020 года».

Поддержаны Советом Безопасности и одобрены Президентом Российской Федерации предложения МЧС России о создании воинских спасательных формирований постоянной готовности и договорных подразделений ФПС МЧС России. При этом на базе соединений войск гражданской обороны будут сформированы воинские спасательные формирования постоянной готовности центрального подчинения, а также созданы воинские спасательные формирования постоянной готовности в региональных центрах МЧС России.

В период с 2005 по 2010 годы силы гражданской обороны принимали участие в международных спасательных и гуманитарных операциях в Абхазии, Южной Осетии, в Армении, Азербайджане, Таджикистане, Северной Корее, Судане.

Проводятся мероприятия по повышению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов от угроз природного и техногенного характера и террористических проявлений. Разрабатываются и внедряются новые средства индивидуальной и коллективной защиты населения.

Особое значение в интеграции усилий по решению задач гражданской обороны имеет и деятельность МЧС России в рамках Международной организации гражданской обороны (МОГО), проводимая с 1993 года. Благодаря этой деятельности осуществляется интенсификация и координация деятельности международных и национальных организаций по ослаблению последствий, вызванных стихийными бедствиями в мирное время или применением оружия в случае конфликта, совершенствование систем защиты и обеспечения безопасности населения и материальных ценностей при различных бедствиях, развитие соответствующих национальных служб, сотрудничество с различными международными и неправительственными организациями, занимающимися различными аспектами гражданской защиты, информационный обмен между ними, подготовка национальных кадров.

Представители МЧС России принимают активное участие в работе различных органов МОГО – Генеральной ассамблеи, Исполнительного совета, специализированных технических комиссиях и других.

Подводя итоги совершенствования и развития гражданской обороны в Российской Федерации (1991–2011 гг.), следует отметить, что за прошедшие годы удалось сохранить и нарастить потенциал гражданской обороны, создать законодательную и нормативную базу для её функционирования, преобразовать органы её управления, придав им новые функции и новую структуру, реформировать силы гражданской обороны, в том числе войска гражданской обороны, создать на базе малочисленных кадрированных воинских частей спасательные центры, способные решать задачи военного и мирного времени, оснастив их современным вооружением.

Сегодня одним из главных достоинств гражданской обороны является то, что она выступает как форма участия всего населения страны, органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении обороноспособности и жизнедеятельности государства, выполняя оборонную, социальную и экономическую функции.

Разработка и внедрение новых подходов

к организации и ведению гражданской обороны

(2011–2012 гг.)

Президентом Российской Федерации от 3 сентября 2011 г. № Пр-2613 утверждены «Основы единой государственной политики в области гражданской обороны на период до 2020 года», определившие основные направления развития и совершенствования гражданской обороны в Российской Федерации.

МЧС России подготовлены предложения по внедрению новых подходов к организации и ведению гражданской обороны с учетом современных социально-экономических условий и взглядов на ведение войн и вооруженных конфликтов. В данной работе приняли участие ведущие учёные научно-исследовательских организаций федеральных органов исполнительной власти и представители Российской академии наук.

Необходимость внедрения новых подходов обусловлена тем, что в последние годы изменились подходы к ведению современных войн и вооруженных конфликтов.

В соответствии с Военной доктриной Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля

2010 г. № 146, военные конфликты будут отличаться скоротечностью, избирательностью и высокой степенью поражения объектов, быстротой маневра войсками (силами) и огнем, применением различных мобильных группировок войск (сил). Овладение стратегической инициативой, сохранение устойчивого государственного и военного управления, обеспечение превосходства на земле, море и в воздушно-космическом пространстве станут решающими факторами достижения поставленных целей.

Для военных действий будет характерно возрастающее значение высокоточного, электромагнитного, лазерного, инфразвукового оружия, информационно-управляющих систем, беспилотных летательных и автономных морских аппаратов, управляемых роботизированных образцов вооружений и военной техники.

Ядерное оружие будет оставаться важным фактором предотвращения возникновения ядерных военных конфликтов и военных конфликтов с применением обычных средств поражения (крупномасштабной войны, региональной войны). При этом в случае возникновения военного конфликта с применением обычных средств поражения (крупномасштабной войны, региональной войны), ставящего под угрозу само существование государства, обладание ядерным оружием может привести к перерастанию такого военного конфликта в ядерный военный конфликт. Исходя из изложенного, вероятность возникновения ядерного конфликта представляется невысокой.

В качестве технологических особенностей войн будущего эксперты указывают на возрастание роли информационного противоборства, повышение точности и избирательности оружия.

С учетом положений Военной доктрины Российской Федерации должна измениться и система гражданской обороны.

Рассматривая отдаленные риски военного характера, необходимо отметить, что объектами воздействия перспективных видов оружия на новых физических принципах в основном будут являться пункты управления, личный состав и техника вооруженных сил, критически важные объекты и объекты жизнеобеспечения населения.

При этом наиболее опасными для населения в современных войнах будут вторичные факторы поражения при разрушении потенциально опасных объектов (пожары, химическое заражение, радиоактивное загрязнение, катастрофическое затопление, нарушение работы систем жизнеобеспечения населения и др.).

Данные положения легли в основу выводов из оценки возможной обстановки новой редакции планов гражданской обороны и защиты населения субъектов Российской Федерации, Плана гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации.

Пересмотр возможных сценариев ведения современных войн и вооруженных конфликтов определил необходимость пересмотра подходов к защите населения и совершенствования законодательства Российской Федерации.

В рамках данной работы определены основные направления внедрения новых подходов к организации и ведению ГО, такие как:

совершенствование сил ГО;

совершенствование системы управления ГО;

повышение эффективности использования и готовности фонда защитных сооружений ГО;

оптимизация объёмов мероприятий по ГО;

создание единой системы требований (правил) в области ГО;

создание единых на территории Таможенного союза требований к продукции в области ГО и защиты населения.

В целях реализации данных направлений осуществляется работа по внесению изменен в нормативные правовые и нормативно-технические акты Российской Федерации в области гражданской обороны.

Приказом МЧС России от 11.09.2012 № 536ДСП утверждены показатели для отнесения организаций к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения.

Приказом МЧС России 16.02.2012 № 70ДСП утверждён Порядок разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны), которым определены требования к организациям, разрабатывающим планы ГО, а также утверждены требования к структуре и порядку разработки планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны) федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций.

Реализация данного приказа позволила нам провести переработку планов гражданской обороны федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций.

В целях обеспечения сбора и обмена информацией в области ГО разработаны и доведены в установленном порядке Методические рекомендации по сбору и обмену информацией в области гражданской обороны.

В целях оптимизации требований к структурным подразделениям (работникам) уполномоченным на решение задач в области ГО издано постановление Правительства Российской Федерации от 30 мая 2013 г.

№ 457 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 1999 г. № 782».

В соответствии с данным постановлением установлены единые требования к количеству создаваемых (назначаемых) в организациях структурных подразделений (работников) по гражданской обороне.

Изменен статус Примерного положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны (из его названия исключено слово «примерное»). Установлены единые и обязательные требования для структурных подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны на всех уровнях.

В целях реализации данного постановления издан и зарегистрирован в Минюсте России от 15.10.2013 № 30193 приказ МЧС России от 11.09.2013 № 600 «О внесении изменений в приказ МЧС России от 31.07.2006 № 440».

Данным приказом изменен статус Примерного положения об уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны (из его названия исключено слово «примерное»).

Внесены изменения, которыми уточнены мероприятия по гражданской обороне организаций, не отнесенных к категории по гражданской обороне и прекращающих работу в военное время.

Кроме того приказом уточняется, что требования по назначению освобождённых работников применяются только к организациям, продолжающим работу в военное время.

В организациях, прекращающих работу в военное время, назначение освобожденных работников, уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, не обязательно, а работа по гражданской обороне в таких организациях может выполняться даже самим руководителем или любым другим работником.

Издание данного приказа позволило обеспечить сокращение избыточного государственного регулирования и оптимизацию требований к организациям малого и среднего бизнеса в области гражданской обороны.

Издан Федеральный закон от 28.12.2013 № 404-ФЗ «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральный закон «О гражданской обороне», предусматривающий уточнение состава сил гражданской обороны, требований по созданию и применению нештатных аварийно-спасательных формирований, а также созданию локальных систем оповещения.

Закон уточнил требования к организациям, создающим нештатные аварийно-спасательные формирования и локальные системы оповещения.

Введена новая категория сил «нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне», которые будут создаваться организациями, отнесёнными к категориям по ГО.

Кроме того, законом в состав сил гражданской обороны включены подразделения Государственной противопожарной службы субъектов Российской Федерации, которые ранее не входили в состав сил гражданской обороны.

Осуществляется работа по актуализации национальных стандартов и сводов правил в области гражданской обороны и защиты населения в рамках которой утверждён свод правил СП 88.13330.2011 «СНиП II-11-77* «Защитные сооружения гражданской обороны» и направлен на утверждение свод правил «Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне» (актуализированный СНиП 2.01.51-90).

Следует отметить, что новая редакция СНиП 2.01.51-90 в корне меняет существовавшие более 40 лет требования в области ГО к проектируемым, строящимся и эксплуатируемым объектам капитального строительства. В частности, на основе пересмотра характера ведения военных действий и сценариев воздействия современными средствами порождения по населению:

1) значительно изменено зонирование территории Российской Федерации по степени опасности в условиях военных конфликтов;

2) пересмотрена концепция строительства защитных сооружений для укрытия населения;

3) все ранее содержавшиеся требования в области ГО приведены в соответствие с действующим Российским законодательством;

4) существенно, в сторону смягчения, переработаны требования в области ГО, предъявляемые к опасным производственным, особо опасным, технически сложным и уникальным объектам.

В целях внедрения новых подходов к организации защиты населения подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне», который направлен на совершенствование системы управления гражданской обороной и актуализацию задач в области гражданской обороны с учётом современных взглядов на ведение войн и вооружённых конфликтов.

Законопроектом предлагается закрепить до настоящего времени неопределенные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации понятия управления гражданской обороной и системы управления гражданской обороной, а также дополнить полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления полномочием по организации управления гражданской обороной.

Также законопроектом предусмотрено изложение статьи 2 Федерального закона «О гражданской обороне» в новой редакции, содержащей актуализированный перечень задач в области гражданской обороны.

После принятия законопроекта, содержащего актуализированный перечень задач в области гражданской обороны, будут организованы в установленном порядке подготовка, согласование и внесение соответствующих изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации», которым определены мероприятия, осуществляемые в рамках каждой актуализированной задачи.

В целях обеспечения выполнения мероприятий по гражданской обороне в военное время законопроектом предусмотрено наделение федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями по определению организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий по гражданской обороне.

В целях обеспечения выполнения специальных мероприятий по гражданской обороне, законопроектом предлагается возродить службы гражданской обороны, установив понятие служб гражданской обороны, как нештатных объединений органов управления, сил и средств, предназначенных для обеспечения и выполнения мероприятий по гражданской обороне.

Создание на нештатной основе указанных служб позволит обеспечить объединение и координацию действий разноведомственных сил при выполнении мероприятий по гражданской обороне.

Внесение предусмотренных законопроектом изменений позволит значительно усовершенствовать систему мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей Российской Федерации и обеспечит её развитие с учетом современных опасностей и угроз.

Таким образом, основным отличием гражданской обороны будущего от существующей, должен стать переход от принципа всеобщей защиты на всей территории от поражающих факторов при широкомасштабном применении ядерного оружия к принципу защиты от конкретных видов опасностей, которые могут возникнуть на данной территории. При этом объём мероприятий, проводимых заблаговременно, должен быть соотнесён с риском возникновения конкретного вида опасности, а их проведение должно обеспечивать значимый эффект в виде существенного сокращения возможных жертв и материального ущерба.