2971 
~13 мин
Как уже подчеркивалось, к концу 1980-х годов сложившаяся государственная система обеспечения безопасности населения и территорий, ориентированная на ГО, не удовлетворяла требованиям времени. По своему статусу, структуре, силам и средствам она не могла обеспечить эффективное решение всех проблем, порождаемых ЧС. Встал вопрос о необходимости новой государственной политики и системы безопасности, направленных на предупреждение и ликвидацию последствий ЧС мирного и военного времени. Следовало при сохранении сложившихся функций ГО по защите населения, территорий и объектов в условиях войны первостепенное внимание обратить на новые подходы и решение проблем, обусловленные их защитой в условиях мирного времени. К созданию такой системы приступило новое ведомство – Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство и координацию работ в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации ЧС, вызванных авариями, катастрофами, стихийными бедствиями и применением противником средств поражения, обеспечения выживания населения в условиях военного времени.
Единая государственная политика в области предупреждения и ликвидации ЧС, защиты населения и территорий направлена на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций с целью защиты жизни и здоровья людей, объектов экономики и окружающей природной среды. Она включает организационные меры, предпринимаемые административно-управленческими, хозяйственными и общественными структурами для разработки долгосрочных целевых программ, планов мероприятий и их осуществления.
Ее основные положения зафиксированы в Концепции государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС. Эта концепция представляет собой совокупность научно обоснованных теоретических положений, правовых и экономических норм и определяет конкретные задачи органов управления по предупреждению и ликвидации ЧС на всей территории России, меры по организации и подготовке сил и средств для защиты населения, объектов экономики и окружающей природной среды в ЧС.
В1992 г. была создана российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, целью которой явилось совершенствование координации деятельности органов государственного управления РФ всех уровней по предотвращению и ликвидации ЧС, вызванных авариями, катастрофами, стихийными и экологическими бедствиями, эпизоотиями и эпифитотиями. Эта система предназначалась для предупреждения ЧС в мирное и военное время, а в случае их возникновения – для ликвидации последствий, обеспечения безопасности населения, защиты окружающей среды и уменьшения ущерба народному хозяйству.
В 1994 г. был принят Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» – основополагающий документ, регламентирующий и определяющий общие для РФ организационно-правовые нормы в области защиты граждан, всего земельного, водного, воздушного пространства, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды. Во исполнение его и в результате реализации предложений МЧС Правительством РФ было принято постановление № 1113 от 5 ноября 1995 г., преобразовавшее российскую систему предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Постановлением Правительства РФ № 794 от 30.12.2003 г. было введено в действие новое Положение об этой системе, в соответствии с которым ее основными задачами являются:
•разработка и реализация правовых и экономических норм, связанных с обеспечением защиты населения и территорий от ЧС;
• осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение ЧС и повышение устойчивости функционирования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, а также подведомственных им объектов производственного и социального назначения в ЧС;
• обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации ЧС;
• сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от ЧС;
• подготовка населения к действиям при ЧС;
• прогнозирование и оценка социально-экономических последствий ЧС;
• создание резервов финансовых и материальных ресурсов;
• осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от ЧС;
• ликвидация ЧС;
• предупреждение и тушение пожаров;
• осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от ЧС, проведение гуманитарных акций;
• реализация прав и обязанностей населения в области защиты от ЧС, в том числе лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;
• международное сотрудничество в области защиты от ЧС.
РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Она состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый.
Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах РФ для предупреждения и ликвидации ЧС в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. Задачи, организация, состав сил и средств, порядок их функционирования определяются положениями об этих подсистемах, утверждаемыми соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.
Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от ЧС в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики. Организация, состав сил и средств, порядок деятельности этих подсистем определяются положениями о них, утвержденными руководителями соответствующих органов исполнительной власти по согласованию с МЧС. Исключение составляет Положение о функциональной подсистеме РСЧС реагирования и ликвидации последствий аварий с ядерным оружием в РФ, которое утверждается Правительством РФ.
Каждый уровень РСЧС имеет координирующие органы, постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС (ОУ ГОЧС), органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения, информационного обеспечения.
Координирующие органы РСЧС:
• на федеральном уровне – Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС и ведомственные комиссии по ЧС в федеральных органах исполнительной власти;
• на региональном уровне, охватывающем территории нескольких объектов РФ, – региональные центры по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий МЧС России (РЦ ГОЧС);
• на территориальном уровне, охватывающем территорию субъектов РФ, – комиссии по ЧС органов исполнительной власти субъектов РФ (КЧС);
• на местном уровне, охватывающем территорию района, города (района в городе), – комиссии по ЧС органов местного самоуправления (КЧС);
• на объектовом уровне, охватывающем территорию организации или объекта, – объектовые комиссии по ЧС (КЧС).
Положения о КЧС утверждаются руководителями соответствующих органов исполнительной власти и организаций.
В постановлении Правительства РФ № 794 от 30.12.2003 г. «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» подробно раскрываются задачи координирующих органов РСЧС.
Постоянно действующими органами управления по делам ГО и ЧС (ОУ ГОЧС) являются:
• на федеральном уровне – МЧС России;
• на региональном уровне – региональные центры (РЦ ГОЧС);
• на территориальном уровне – органы управления по делам ГО и ЧС, создаваемые при органах исполнительной власти субъектов РФ (ОУ ГОЧС);
• на местном уровне – органы управления по делам ГО и ЧС, создаваемые при органах местного самоуправления (ОУ ГОЧС);
• на объектовом уровне – отделы (секторы, специально назначенные лица) по делам ГО и ЧС.
Органы повседневного управления РСЧС включают в себя:
• пункты управления (центры управления в кризисных ситуациях), оперативно-дежурные службы ОУ ГОЧС на всех уровнях;
• дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения федеральных органов исполнительной власти и организаций.
Они размещаются на пунктах управления, оснащенных соответствующими средствами связи, оповещения, сбора, обработки и передачи информации и поддерживаемых в состоянии постоянной боевой готовности к использованию.
Информационное обеспечение функционирования РСЧС осуществляется информационно-управляющей системой, в состав которой входят:
• центр управления в кризисных ситуациях МЧС России;
• информационные центры федеральных органов исполнительной власти;
• региональные информационно-управляющие центры;
• информационно-управляющие центры ОУ ГОЧС;
• абонентские пункты городских и районных ОУ ГОЧС;
• информационные центры организаций;
• центры связи и передачи данных.
Порядок сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмена этой информацией между органами исполнительной власти, ОУ ГОЧС определяется Правительством РФ.
Основу сил и средств РСЧС на всех уровнях составляют силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций. Все они подразделяются на две группы: 1) силы и средства наблюдения и контроля, 2) силы и средства ликвидации ЧС.
Силы и средства наблюдения и контроля включают:
• службы (учреждения) и организации федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие наблюдение и контроль за состоянием окружающей среды, за обстановкой на потенциально опасных объектах, прилегающих к ним территориям и анализ воздействия вредных факторов на здоровье населения;
• формирования Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора РФ;
• ветеринарную службу Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ (МСХП РФ);
• службы (учреждения) наблюдения и лабораторного контроля за качеством пищевого сырья и продуктов питания Комитета по торговле и МСХП РФ;
• геофизические службы Российской академии наук (РАН), оперативные группы постоянной готовности Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• подразделения Министерства РФ по атомной энергии;
• учреждения сети наблюдения и лабораторного контроля ГО.
В силы и средства ликвидации ЧС входят:
• военизированные и невоенизированные противопожарные, поисковые, аварийно-спасательные, аварийно-восстановительные, восстановительные и аварийно-технические формирования федеральных органов исполнительной власти;
• формирования и учреждения Всероссийской службы медицины катастроф;
• формирования ветеринарной службы и службы защиты растений МСХП РФ;
• военизированные службы по активному воздействию на гидрометеорологические процессы Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• формирования ГО территориального, местного и объектового уровней;
• специально подготовленные силы и средства войск ГО, других войск и воинских формирований, предназначенных для ликвидации ЧС;
• аварийно-технические центры Министерства РФ по атомной энергии;
• службы поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации Федеральной авиационной службы России;
• восстановительные и пожарные поезда Министерства путей сообщения РФ;
• аварийно-спасательные службы и формирования Федеральной службы морского флота РФ (включая Государственный морской спасательно-координационный центр и спасательно-координационные центры), Федеральной службы речного флота и других федеральных органов исполнительной власти.
В состав этих сил входят силы постоянной готовности, включающие в себя аварийно-спасательные формирования, укомплектованные с учетом обеспечения работ в автономном режиме в течение не менее трех суток и находящиеся в состоянии постоянной готовности. Эти силы могут привлекаться МЧС России и другими органами управления ГОЧС по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями для экстренного реагирования в случае возникновения ЧС.
Специально подготовленные силы и средства Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований привлекаются для ликвидации ЧС в порядке, определяемом Президентом РФ.
Силы и средства органов внутренних дел используются при ликвидации ЧС в соответствии с задачами, возложенными на них законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов Федерации.
Решениями руководителей организаций и объектов на базе существующих специализированных организаций, служб и подразделений (строительных, медицинских, химических, ремонтных и др.) могут создаваться нештатные аварийно-спасательные формирования, предназначенные для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при ЧС.
В целях заблаговременного проведения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и максимально возможного снижения размеров ущерба и потерь в случае их возникновения осуществляется планирование действий в рамках РСЧС на основе федерального плана действий, региональных планов взаимодействия субъектов РФ, а также планов действий федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и объектов.
Ликвидация ЧС осуществляется силами и средствами предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, органами местного самоуправления и исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация, под руководством соответствующих комиссий по ЧС.
Ликвидация локальных ЧС осуществляется силами и средствами организаций: местных – органами местного самоуправления; территориальных – органов исполнительной власти субъекта РФ; региональных и федеральных – органами исполнительной власти субъектов, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации. При недостатке собственных сил и средств для ликвидации вышеуказанных видов ЧС начальники ГО могут обращаться за помощью к вышестоящим комиссиям по ЧС.
Ликвидация трансграничной ЧС осуществляется по решению Правительства РФ в соответствии с нормами международного права и международными договорами.
Как уже подчеркивалось ранее, в соответствии с законодательством РФ к ликвидации ЧС могут привлекаться Вооруженные силы, войска ГО, а также другие войска и воинские формирования. Под руководством соответствующих органов управления ГОЧС в ликвидации ЧС могут участвовать и общественные объединения при наличии у их участников соответствующей подготовки, подтвержденной в аттестационном порядке. Ликвидация ЧС считается завершенной по окончании ремонтно-спасательных и других неотложных работ.
Важным компонентом государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС являются режимы функционирования. В зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей ЧС решением соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в пределах конкретных территорий устанавливается один из следующих режимов функционирования:
• повседневной деятельности – при нормальной производственно-промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий, эпизоотии и эпифитотий;
• повышенной готовности – при ухудшении вышеуказанной обстановки и при получении прогноза о возможности возникновения ЧС;
• чрезвычайной ситуации – при возникновении и ликвидации ЧС.
Для каждого режима определен перечень мероприятий, которые организуются в подсистемах РСЧС и осуществляются ее звеньями. Для проведения первоочередных работ при ликвидации ЧС на всех уровнях РСЧС создаются резервы финансовых и материальных ресурсов за счет их бюджетов.
Как уже отмечалось, составной частью единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является гражданская оборона. ГО органически включена в РСЧС как направление подготовки страны к деятельности в особых условиях военного времени. Согласно Федеральному закону, гражданская оборона – это «система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий».[78]
Задачами ГО являются:
• обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
• оповещение об опасностях, возникающих в этих ситуациях;
• эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
• предоставление убежищ и средств индивидуальной защиты;
• проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;
• проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий;
• первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие них, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;
• борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие них;
обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;
• обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других неотложных мероприятий;
• восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие них;
• срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;
• срочное захоронение трупов в военное время;
• разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;
• обеспечение постоянной боевой готовности сил и средств ГО.
Для реализации вышеуказанных задач создаются службы гражданской обороны, гражданские организации ГО и определяются территории, отнесенные к группе по ГО.
Службы гражданской обороны предназначены для проведения мероприятий по ГО, включая подготовку необходимых сил и средств и обеспечение действий гражданских организаций ГО в ходе проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в военное время.
Гражданские организации гражданской обороны – это формирования, создаваемые на базе организаций по территориально-производственному принципу, не входящие в состав Вооруженных сил РФ, владеющие специальной техникой и имуществом и подготовленные для защиты населения и организаций от опасностей, возникающих в военное время.
Территория, отнесенная к группе по гражданской обороне, – это территория, на которой расположен город или иной населенный пункт, имеющий важное оборонное и экономическое значение, с находящимися в ней объектами, представляющими высокую степень опасности возникновения ЧС в военное и мирное время.
Силы гражданской обороны включают в себя:
• воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области ГО, организационно объединенные в Войска ГО, а также гражданские организации ГО;
• Вооруженные силы, другие войска и воинские формирования, выполняющие задачи в области ГО в соответствии с законодательством РФ;
• аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования, привлекаемые для решения задач в области ГО в соответствии с законодательством РФ.
Согласно российскому законодательству, общее руководство гражданской обороной в стране возложено на Председателя Правительства РФ, который является по должности начальником ГО России. Министр по делам ГО и ЧС является по должности первым заместителем начальника ГО РФ.
Руководство ГО в субъектах РФ, в районах и городах, министерствах и ведомствах, учреждениях и на предприятиях независимо от форм собственности возлагается на соответствующих руководителей, которые являются по должности начальниками ГО возглавляемых ими управленческих структур и несут персональную ответственность за организацию и осуществление мероприятий ГО, создание и обеспечение сохранности накопленных фондов индивидуальных и коллективных средств защиты и имущества, а также за подготовку и обучение населения и персонала действиям в ЧС на подведомственной территории и объектах.
Непосредственное руководство ГО РФ возложено на МЧС, которое отвечает за общую готовность к выполнению возложенных задач и осуществляет разработку основных направлений развития и совершенствования ГО.[79]
Таким образом, РСЧС и ГО, как ее составная часть, созданы по территориально-производственному принципу на всей территории РФ с целью обеспечения постоянной готовности сил и средств, органов управления всех уровней к защите населения и территорий от ЧС, а также раннего выявления и своевременной ликвидации их последствий в самой сложной обстановке мирного и военного времени.
